中華民國憲政發展與修憲：一九四九年以來的變遷

自序

余年輕時好文史法政。大學時代初讀大師蕭公權之《憲政與民主》深為感動，尤其論及守憲守法之精義：
    
憲政的成立，有賴於守法習慣的培養。在我們缺乏守法習慣的中國，嚴守憲法的習慣遠比條文完美的憲典為重要。如果憲法可以輕易修改，任何人都可以藉口條文有缺點，企圖以修改憲法為名，遂其便利私意之實。

余研究所專研比較憲法，博士論文指導教授，前監察委員李師炳南曾愷切談及當年國內「憲改工程」之較妥適方針：
    
憲政成長，並非憲法修正一途而已，而憲法修正過度頻繁，更動規模過度龐雜，卻可能導致憲政制度之全盤失敗，故憲政改革應該盡量慎重其事，即以不修、小修或少修為宜。至於憲政的成長與鞏固，則賴朝野各黨共同信守憲法的規範為首要。

民國八十年起修憲，初始固解決原憲以全中國為格局之設計在運作上不當部份，並授權以法律特別規定兩岸人民關係與事務處理，反映兩岸分裂四十餘年政治現實，另在國民經濟、社會生活等基本國策，亦頗符合憲法適應性原則。

然而，中央政府體制走向顯然未順應臨時條款廢止，迅即回歸原憲法設計之中，主政者滋意妄為行徑，李師炳南提出「神魔二性」恰是傳神。國安會、國安局等「動員戡亂時期機構」在「程序修憲」中暗渡陳滄、總統公民直選、立法院生命線之「閣揆同意權刪除」、狗尾續貂毫無內閣制神髓之「倒閣權」……一步一步地踐踏原憲法體制精神，嚴重損毀憲法原理原則，使得七次修憲後反成治絲益棼，整部憲法成為「四不像」。政客之危害，憲法殘破如拼裝車，處處支離破碎，俯拾皆有可議。將使未來修憲若非全盤檢討將無以為濟。

本書第十四章『憲政回顧與展望：未來三種制度修憲草案試擬稿』，先論及憲政法理之諸多破毀與嚴重失當，並為國內首次大膽針對「內閣制」、「總統制」、「雙首長制」三種體制，一併提出三種版本之增修條文「修憲草案試擬稿」。此一具體實像必會引發諸多不同意見看法，然唯有如此，才真正可達「經世致用」之目標，力排「坐而論道」，走向「起而行動」階段，為國家建立累世之根基。因之余期望本書得為小小之火種！使國人更能集思廣益而成就修憲工程。

吾人深知，未來修憲有兩大困境橫亙於國人面前，倍增修憲工程之難度：

一者，無論「內閣制」、「總統制」、「雙首長制」三種體制，都有極難突破之高牆、深淵，不易跨越。以言「內閣制」，如何說服台灣之民眾接受已公民直選20年的總統成為「虛位元首」？甚或取消公民直選總統？以言「總統制」，如何說服民眾摒棄「立法院閣揆同意權」之價值？以言「雙首長制」如何說服學術界放棄對內閣制、總統制之頗多支持聲音？

二者，無論未來修憲採用何種制度，都有其優缺利弊。「內閣制」雖有諸多偏好者，其有助於「大中華國協」之鋪陳，唯「行政與立法合一」，勝者通吃〈winner takes all〉，掌握國會多數〈立法權〉同時亦主導內閣施政〈行政權〉，「兩塊招牌一套人馬」，實非典型「三權分立」；益以國會呈現多黨林立、無政黨過半而需組成「聯合內閣」，觀之於法國二戰後之「第四共和」，不斷上演「倒閣」夢饜，政府施政益發疲弱、國家威望大損。「總統制」或有較佳之行政效率，但其政策「黑箱作業」，較之內閣制國會質詢制度之攤在陽光下，顯然高下立判；且除美國外，中南美洲、菲、韓之總統制讓人搖頭嘆息。「雙首長制」常以法國第五共和為典範，然而第五共和行政權之不明確部份為學界所疑慮，且以吾國之國民性與政黨意識型態南轅北轍，採行此制，或更增此制運作之難度。

唯民主最可貴在多元意見充分表達，民主機制避免「會而不議、議而不決」方案在「多數決」〈majority decision〉。余以為可用全國性公投定之。三種制度列舉，全國合格選民過半數出席投票，出席投票之同意票為三案之最高者，為通過。是然，選罷法可增修「三案〈含以上〉並列之公投規範」以為肆應。

余長時間以來研究國內憲政發展、政黨政治、政治參與、政治發展等議題，發表多篇論文於學術研討會、期刊，或出版學術專書。就民國八十年起至九十四年，國內前後進行七次修憲。因歷次修憲期間達十餘年，余針對各次修憲之政治環境、修憲緣始、修憲過程、修憲內容、利弊得失等等所著專論，發表於不同時期出版之專書中，各篇章初次發表時間列之如后：

『動員戡亂時期臨時條款』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，1996年1月，揚智文化公司。頁183 – 頁211〉。『戒嚴實施』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，頁211–頁222〉。『威權體制轉型』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，頁440–頁446〉。『解除戒嚴』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，頁447–頁472〉。『國是會議』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，頁472–頁494〉。『回歸憲法與一機關兩階段修憲』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，頁686–頁736〉。『第三次修憲』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，頁736–頁768〉。

『國家發展會議』〈初次發表於《中華民國的憲政發展 民國卅八年以來的憲法變遷》，1998年11月，揚智文化公司。頁173–頁256〉。『第四次修憲』〈初次發表於《中華民國的憲政發展 民國卅八年以來的憲法變遷》，頁257–頁344〉。

『第五次修憲』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第二版，2013年1月，揚智文化公司。頁653–頁660〉。『第六次修憲』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第二版，頁661–頁681〉。『第七次修憲』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第二版，頁682–頁697〉。

以上十餘年七次修憲與憲政發展，余將研究所得發表於上述專書，然以各書體例格式並不相同，乃思以“憲政發展與修憲”為一完整體系之專著，匯聚上述各文，並結合近兩年所寫之：『破局收場的民國104年修憲運動』、『憲政回顧與展望：未來三種制度修憲草案試擬稿』，都為一書，名之為《中華民國憲政發展與修憲─一九四九年以來的變遷》，完整呈現一九四九年以來迄今國內憲政發展與修憲。本書各章均可自成一單元，又前後相連貫，呈首尾相顧，環環相扣之勢。

余不敏且常怠惰，進入學術界多年，感謝諸多良師益友之助，或勉勵、或督促、或邀稿、或參加研討會發表論文，常有所思，並有所得，亦使余不致安於現狀停滯不前。授業恩師國立台灣師範大學蕭師行易、監察委員李師炳南、國防大學陳師新鋡、梁師中英、趙師明義，台師大紀師俊臣、黃師人傑、陳師延輝、黃師城、陳師文政等教授的經師人師，使余受益深厚。

特別地感謝彭壽春董事長、楊曼華校長、李大偉校長、金榮勇校長、高永光考試院副院長、潘維剛立法委員、黃年發行人、林國章館長、王水寶總裁、林鐘仁總經理、王福生總經理、葉忠賢總經理、董瑞林將軍、帥化民將軍、姚強將軍、黃四川將軍、李宗藩將軍、于茂生將軍、鄧長富將軍、賴振生將軍、黃慶靈將軍、黃弈炳將軍、王世塗將軍、李海同將軍、王明我將軍、李智雄將軍、明邦道將軍、胡瑞舟將軍、張延廷將軍、池玉蘭將軍、趙建中將軍、李慶元市議員、蔡政崇副秘書長、劉昊洲主任秘書、陳岳主任秘書、傅敬群主任秘書、匡思聖主任秘書、林信華總務長、陳滄海總務長、陳珠龍教務長、賴岳謙學務長、范振鳳學務長、徐煋輝學務長、鍾文博學務長、郭冠廷研發長、邵宗海院長、羅曉南院長、劉易齋院長、謝登旺院長、羅新興院長、林文清副院長、趙建民所長、何振盛所長、王定士所長、趙國材所長、齊茂吉所長、李細梅所長、傅仁坤所長、張克章所長、曲兆祥所長、范世平所長、王冠雄所長、吳德美所長、詹哲裕所長、洪陸訓所長、黃筱薌所長、洪泉湖所長、韓孟麒所長、韓毓傑所長、李亞明所長、傅錫誠主任、王 坪主任、盧國慶主任、曾慶華主任、張石柱主任、戴育毅主任、閔宇經主任、李偉敬主任、顏建發處長、謝易達館長、賴德炎總編輯、閻富萍總編輯、莊政、蔡志昇、劉性仁、劉義鈞、吳傳國、歐廣南、常如玉、秦宗春、何若湯、薛朝勇、杜維鈞、陳維新、羅中展、洪淑宜、林吉郎、謝仁真、董繼禮、郭祥瑞、陳偉杰、莊旻達、湯雲騰、許源派、劉碧蓉、于茂宗、陳佳吉等教授對余的指導與切磋。

本書出刊，犬子汝鴻已取得國立交通大學土木工程研究所碩士學位、金門服完兵役，刻正在新竹擔任工程師；小女汝萱亦於國立台灣師範大學歷史學研究所攻讀博士學位。子女學有所成，知禮守分，服務於社會，內人楊麗珠女士平日持家辛勞，子女的認真奮發，是她最大的成就與喜悅。今年欣逢父親齊治平先生九秩華誕、母親齊吳素琴女士八秩華誕，他〈她〉們鶼鰈情深，在社區中為人人誇讚、羨