那是在西周初年，周武王姬發在滅商建周後的第二年，忽然重病纏身，臥床不起。臨終之時，周武王拉著自己的弟弟周公的手，希望他輔佐周成王姬誦掌管國事。
周公，姓姬名旦，又稱叔旦，是周文王姬昌第四子，周武王的弟弟。因其采邑在周地，爵位為公，所以人們稱它為「周公」或「周公旦」。
周公在周武王臨終之際受命攝政，深感自己肩負的使命，關乎周王朝的興衰。當時周成王年僅13歲，周公輔佐周成王，殫精竭慮，勵精圖治，進一步鞏固了西周政權。
周武王的另外兩個弟弟管叔和蔡叔對周公輔政心中不服，他們四處散布流言蜚語，說周公有篡奪王位的野心，有可能謀害年幼的周成王。
周公聽到這些話後，他便同時對輔佐朝政的大臣太公望和召公說：「我之所以不顧個人得失而承擔攝政重任，是怕天下不穩。如果江山變亂，生靈塗炭，我怎麼能對得起列祖列宗？」
為了避嫌，周公讓兒子伯禽遷到封地魯國去居住，他叮囑伯禽說：「我是武王之弟、成王之叔父，論身份地位，在國中是很高的了，但是我時刻注意勤奮儉樸，謙誠待士，唯恐失去天下的賢人。你到魯國去，千萬不要驕狂無忌。」
為了讓這眾多的邦國對周王朝心悅誠服，周公總結「三皇五帝」時期的治世理念，甄別夏、商兩個朝代的利、害、得、失，決定為千秋萬世制定一套順天理、達人情的典章制度和禮儀規定。史稱「制禮作樂」。
周公在制定禮樂制度時，主要制定了「畿服」制、「爵諡」制、「法」制、「嫡長子繼承」制和「樂」制等，其中最重要的是嫡長子繼承制和貴賤等級制。
另外，周公旦還制定了一系列嚴格的君臣、父子、兄弟、親疏、尊卑、貴賤的禮儀制度，以整頓中央和地方、王侯與臣民的關係，加強中央政權的統治。為了讓周王「治天下如指之掌中」，周公把典章制度和禮儀規定制定得非常詳細和具體。
周公制定的禮樂制度，是維護周王朝等級制度的政治準則和道德規範，其吉禮、嘉禮、凶禮、賓禮、軍禮強調的是身份和地位的區別，因此，「禮」是一種等級制度和規範。
樂是配合各貴族進行禮儀活動而製作的舞樂，作用是「和」，即改善上下左右的人際關係，目的是為了鞏固周朝內部的團結。舞樂的規模，也必須同級別保持一致。
作為完善的國家典制，禮樂制度把一切事物都安排得井然有序。周公把這一系列典章制度制定後，他便把朝政還給周王掌管。為了讓周王用心治理國家，周公在還政周成王時，還作了〈多士〉、〈無逸〉等訓戒名篇，贈與周成王，這便逐漸演變成了後來的《周禮》。
《周禮》原名《周官》，是周公旦所著的一部透過官制來表達治國方案的著作。《周禮》以〈天官〉、〈地官〉、〈春官〉、〈夏官〉、〈秋官〉、〈冬官〉等6篇為間架。書中所涉及之內容極為豐富，大至天下九州，天文曆象；小至溝洫道路，草木蟲魚。凡邦國建制，政法文教，禮樂兵刑，賦稅度支，膳食衣飾，寢廟車馬，農商醫蔔，工藝製作，各種名物、典章、制度，無所不包，堪稱為上古文化史之寶庫。
《周禮》對官員、百姓，採用儒法相容、德主刑輔的方針，不僅顯現了相當成熟的政治思想，而且有著駕馭百官的管理技巧，其管理府庫財物的措施，嚴密細緻，相互制約，體現了高超的運籌智慧。
《周禮》作為一部治國綱領，成為後世歷代政治家取法的楷模。書中有許多可以借鑑的制度，歷史上每逢重大變革之際，多有把《周禮》作為重要的思想資源，從中尋找變法或改革的思想武器者。