行政民主 ◎鄭明政（勤益科技大學通識教育中心助理教授）
在現今國家中，即使是獨裁專制的國家，每一個國家無不自稱自己是一個「民主」國家，而所謂民主究竟為何物？就字面而言，民主一詞直覺地就是人民自己做主，但要如何做主，一般便會想到以多數意見為主，所以多數決定便為民主最具特色的表徵，也就是在理論上民主是與一人決定或少數人決定的獨裁概念為相對概念。然而，多數決的民主概念很容易想像於國會中被實踐，我們選出代表做出規範使行政部門去執行，但負責國家權力執行的行政部門如何踐行民主？負責執行的行政部門會不會反過來控制了國會呢？縱使我們選舉出行政首長，但在任期內若無法反映民意，甚或違背民意時又該如何論處？事實上在論及民主國家時，我們必須先清楚明白近代國家的成立不過這數百年之事，近代國家起源於資本主義的形成，要求自由經濟的同時也希望盡可能地排除國家的干涉，使每一個國民都能自己做出自己的決定來追尋個人的幸褔，故可以說近代國家的一個圖像，自始就是一個基於個人主義的消極國家圖像，國家角色被要求用以維持治安和國防，並限定在最小限度範圍內行使；而人民在做出自我決定的同時，也意謂著為自我負責的自律精神。簡單的說，當時的想法是：只要國家不干涉人民，人民自然會尋找出自己幸褔的出口，而為防止國家行為擅動，便多以憲法來限定國家權力的行使，人類第一部成文憲法—美國憲法便是典型之例。在此思潮下，行政的任務是有限且消極的，這從一開始政府組織的規模以及公務人員的數量就可明白感受。
但是隨著資本主義的發展，貧富差距等社會不安問題，以及諸如國貿、能源、氣候、環境等國際性、全球性事務迫使進入二十世紀之後的國家漸從消極國家走向積極國家、福利國家，而行政的角色也日益吃重。縱使冷戰結束，社會主義風潮已退，但政府對社會和經濟的對應與介入更加的鉅細靡遺，各種行政指導、計畫行政在資本主義下進行，導致了行政權不斷地滲透到人民的各個生活領域。這種行政權的肥大化伴隨而來的官僚體系膨脹以及行政裁量廣泛地被承認的後遺症，便是削弱了國會的民主統制功能，同時也侵蝕著人民的自由與民主。本章一開始，藉由以下的時事做一導文，促使讀者思考民主的意義以及現今民主所遇到的問題，透過對民主的意義以及行政的民主統制做一闡釋，希望使讀者增加腦中的民主迴路。
九月政爭
2013 年 9 月 6 日，特偵組及檢察總長黃世銘召開記者會指稱因案監聽到法務部長曾勇夫、高檢署檢察長陳守煌、立法院長王金平（中國國民黨籍），以及民主進步黨立法委員柯建銘等人對司法有進行關說嫌疑，雖查無貪汙事證，但足以稱為「行政不法」。隨後，總統馬英九以中國國民黨黨主席的身分在總統府召開記者會，譴責立法院院長的司法關說行為，並動員考紀會透過開除王金平黨籍的方式企圖逼退立法院院長王金平，但王金平隨即向法院提起「確認黨籍存在」的民事訴訟，並於 2014 年 3 月 19 日獲台北地方法院判決勝訴，雖國民黨上訴中，但王金平仍持續保有國民黨黨籍也持續擔任著立法院院長職位。而一般將此次的政治鬥爭稱為「九月政爭」，除了有特偵組是否可以做行政調查、監聽國會與一案監聽到飽是否違法、檢察總長在偵查未結束前密會告知總統是否構成洩密（此部份於 2014 年 3 月 21 日由台北地方法院判處有罪）等適法性的問題外，最重要的問題莫過於在憲政秩序下，總統（行政權）透過身兼黨主席的身分試圖貫徹並控制自身在立法院（國會）的意志是否已違反了權力分立與民主原則？
九月政爭顯露出以總統為首的行政權因身兼國會最大政黨主席身分透過行政權力以及政黨機器（提名、黨紀等）的運用，產生行政權干擾乃至於指導、架空立法權的問題。換句話說，按憲法上權力分立的要求，國會（立法院）訂定法律規範與審查預算，目的就是要對執行任務的行政權（總統府與行政院）能受到「民主的控制」，也就是所謂的「監督與制衡」。然而觀看近日我國的憲政運作，作為人民代表機關的立法院是否能充分反映民意以及有效地控制行政權顯然已大受質疑，因而在憲法體制下人民如何對行政進行民主控制，防止行政權的「暴」走，實為今日公民所不得不知的民主常識。
民主政治＝保障人權的政治體制
如前言，「民主」一詞單從漢字字面上意思來直接思考，一般多會認為是人民自己做主、人民是國家的主人，國家的前途由人民自己決定等，與國家政治層面有密切的關係。事實上，民主（democracy）的語源來自古希臘語 demos「人民、多數民眾」和 kratos「權力、支配」的組合語，亦即含有民眾支配、人民權力、國民主權、統治者與被統治者合而為一的「自我統治」之意義。而所謂的「民主政治」即意謂著國家之政治必須受到人民的控制，所以國家體制上若是實行民主制度，則表示國家政治是按照國民的意思而進行，每一個國民都可透過言論自由、集會遊行、參政權或服公職等人權保障機制來統制或執行國家權力，也因此民主政治乃是與「獨裁政治」、「專制政治」相對立衝突之概念。從歷史而看，民主政治興起於市民革命之後，當時為了打破傳統封建的身分制度，遂以社會契約論為理論基礎，強調人人生而自由且平等，任何人都享有最基本的尊嚴生活與權利，而國家成立之目的正是在實現人權，其中最重要的就是確保個人的生命、自由、財產。因此，若是一個國家連這最基本的保障要求都做不到，那就失去這個國家的存在的目的，人民自然可以更迭政府乃至推翻國家成立新的國家。
所以說，國家的權力是由人民所賦予，但從「絕對的權力必生絕對腐化」的人類經驗法則上得知，權力分立是實踐人權所必要之手段，也因此在民主思潮下所產生的憲政主義（立憲主義）的最基本要求便是在「權力分立」、「國民主權」、「民主主義」。反過來說，要是一個國家的政治沒有這些要素，那這個國家必然不是一個民主國家，即使國號含有「民主」二字，憲法上標明保障人民權利，但此種不具憲政主義意涵的民主實際上就只是一種語戲上的空洞說詞，更無法規範上的效力。所以，在談論民主時若不將政府權力的運行置於立憲（憲政）主義的框架下討論將難顯民主的真正意義。
法治的民主正當性
民主政治既然須置於立憲主義的脈絡來探討的話，反對專制與獨裁便是一種反對「人治」的思想，要求國家的統治不應由個人或少數人來決定，而是須有民主意涵的法律決定才有其正當性，也就是說「法治」乃是民主政治的重要原則。而法治（rule of law）不論是源自於英美普通法的「法的支配」觀念，或是歐陸「法治國」原理的概念，縱使各國在法制度的發展過程有所不同，但在以憲法為頂點的國內法律體系下，所有的法律都必須符合憲法以保障基本人權為依歸，所以法治所要求的「依法而治」是必須依照「符合憲法秩序的法律」來統治政治，而不是極權國家所強調的「惡法亦法」的法制（rule by law）主義。因此，人們常熟知的凱爾森法位階理論：命令牴觸法律無效、法律牴觸憲法無效，其背後代表著依民主所含的成分（正當性）不同而各有不同的層次的位階效力。行政命令是由行政機關或受法律授權所為之規範，當然層次最低。法律則須由國會通過，至少在理論上代表了經全體國民過半數的同意。而憲法是由國民全體一同制定與認可方可運行，所以法規範的民主成分越高者意謂著民主正當性越高，其效力當然也越大。也因此，在立憲立義下的「法治」要是沒有「民主正當性」的支持便無法成立。
民主正當性取決於多數決定嗎？
「法治」既然要由「民主」來支撐的話，那是不是意謂著對所有的政治問題都以多數決定的民主方式來決定呢？不論是「直接民主制度」或是「間接民主制度（代議制度）」，基本上人們在做政治決定時都遵守著多數決定的原則。然而，姑且不論選舉制度的設計是否完善地反映多數民意，所謂的多數決定往往並不是一個正確的答案或真理。甚者可說，在近代的民主主義所形成的多元價值之下，每個人對問題的看法和立場都不同，自然無所謂的唯一正解。而人類在知能與經驗的侷限下，真理的探求也著實不易。但，民主並不是要我們在短時間內就非得找出一個正確答案或真理，民主毋寧是說在形成多數決定的「過程」中，經過充分的討論來達到彼此都能妥協與接受的合意結果。因此，民主在這過程中具有統合意見的機能，而民主的多數決定其實是種「暫時的狀態」，隨著時代思潮的改變，今日的多數或許將成為他日的少數，反之今日的少數也有可能成將來的多數。也就是說，民主的多數決定有暫時性的性格，其核心就是在於「充分討論的過程中取得了民主的正當性」。
在現今國家中，即使是獨裁專制的國家，每一個國家無不自稱自己是一個「民主」國家，而所謂民主究竟為何物？就字面而言，民主一詞直覺地就是人民自己做主，但要如何做主，一般便會想到以多數意見為主，所以多數決定便為民主最具特色的表徵，也就是在理論上民主是與一人決定或少數人決定的獨裁概念為相對概念。然而，多數決的民主概念很容易想像於國會中被實踐，我們選出代表做出規範使行政部門去執行，但負責國家權力執行的行政部門如何踐行民主？負責執行的行政部門會不會反過來控制了國會呢？縱使我們選舉出行政首長，但在任期內若無法反映民意，甚或違背民意時又該如何論處？事實上在論及民主國家時，我們必須先清楚明白近代國家的成立不過這數百年之事，近代國家起源於資本主義的形成，要求自由經濟的同時也希望盡可能地排除國家的干涉，使每一個國民都能自己做出自己的決定來追尋個人的幸褔，故可以說近代國家的一個圖像，自始就是一個基於個人主義的消極國家圖像，國家角色被要求用以維持治安和國防，並限定在最小限度範圍內行使；而人民在做出自我決定的同時，也意謂著為自我負責的自律精神。簡單的說，當時的想法是：只要國家不干涉人民，人民自然會尋找出自己幸褔的出口，而為防止國家行為擅動，便多以憲法來限定國家權力的行使，人類第一部成文憲法—美國憲法便是典型之例。在此思潮下，行政的任務是有限且消極的，這從一開始政府組織的規模以及公務人員的數量就可明白感受。
但是隨著資本主義的發展，貧富差距等社會不安問題，以及諸如國貿、能源、氣候、環境等國際性、全球性事務迫使進入二十世紀之後的國家漸從消極國家走向積極國家、福利國家，而行政的角色也日益吃重。縱使冷戰結束，社會主義風潮已退，但政府對社會和經濟的對應與介入更加的鉅細靡遺，各種行政指導、計畫行政在資本主義下進行，導致了行政權不斷地滲透到人民的各個生活領域。這種行政權的肥大化伴隨而來的官僚體系膨脹以及行政裁量廣泛地被承認的後遺症，便是削弱了國會的民主統制功能，同時也侵蝕著人民的自由與民主。本章一開始，藉由以下的時事做一導文，促使讀者思考民主的意義以及現今民主所遇到的問題，透過對民主的意義以及行政的民主統制做一闡釋，希望使讀者增加腦中的民主迴路。
九月政爭
2013 年 9 月 6 日，特偵組及檢察總長黃世銘召開記者會指稱因案監聽到法務部長曾勇夫、高檢署檢察長陳守煌、立法院長王金平（中國國民黨籍），以及民主進步黨立法委員柯建銘等人對司法有進行關說嫌疑，雖查無貪汙事證，但足以稱為「行政不法」。隨後，總統馬英九以中國國民黨黨主席的身分在總統府召開記者會，譴責立法院院長的司法關說行為，並動員考紀會透過開除王金平黨籍的方式企圖逼退立法院院長王金平，但王金平隨即向法院提起「確認黨籍存在」的民事訴訟，並於 2014 年 3 月 19 日獲台北地方法院判決勝訴，雖國民黨上訴中，但王金平仍持續保有國民黨黨籍也持續擔任著立法院院長職位。而一般將此次的政治鬥爭稱為「九月政爭」，除了有特偵組是否可以做行政調查、監聽國會與一案監聽到飽是否違法、檢察總長在偵查未結束前密會告知總統是否構成洩密（此部份於 2014 年 3 月 21 日由台北地方法院判處有罪）等適法性的問題外，最重要的問題莫過於在憲政秩序下，總統（行政權）透過身兼黨主席的身分試圖貫徹並控制自身在立法院（國會）的意志是否已違反了權力分立與民主原則？
九月政爭顯露出以總統為首的行政權因身兼國會最大政黨主席身分透過行政權力以及政黨機器（提名、黨紀等）的運用，產生行政權干擾乃至於指導、架空立法權的問題。換句話說，按憲法上權力分立的要求，國會（立法院）訂定法律規範與審查預算，目的就是要對執行任務的行政權（總統府與行政院）能受到「民主的控制」，也就是所謂的「監督與制衡」。然而觀看近日我國的憲政運作，作為人民代表機關的立法院是否能充分反映民意以及有效地控制行政權顯然已大受質疑，因而在憲法體制下人民如何對行政進行民主控制，防止行政權的「暴」走，實為今日公民所不得不知的民主常識。
民主政治＝保障人權的政治體制
如前言，「民主」一詞單從漢字字面上意思來直接思考，一般多會認為是人民自己做主、人民是國家的主人，國家的前途由人民自己決定等，與國家政治層面有密切的關係。事實上，民主（democracy）的語源來自古希臘語 demos「人民、多數民眾」和 kratos「權力、支配」的組合語，亦即含有民眾支配、人民權力、國民主權、統治者與被統治者合而為一的「自我統治」之意義。而所謂的「民主政治」即意謂著國家之政治必須受到人民的控制，所以國家體制上若是實行民主制度，則表示國家政治是按照國民的意思而進行，每一個國民都可透過言論自由、集會遊行、參政權或服公職等人權保障機制來統制或執行國家權力，也因此民主政治乃是與「獨裁政治」、「專制政治」相對立衝突之概念。從歷史而看，民主政治興起於市民革命之後，當時為了打破傳統封建的身分制度，遂以社會契約論為理論基礎，強調人人生而自由且平等，任何人都享有最基本的尊嚴生活與權利，而國家成立之目的正是在實現人權，其中最重要的就是確保個人的生命、自由、財產。因此，若是一個國家連這最基本的保障要求都做不到，那就失去這個國家的存在的目的，人民自然可以更迭政府乃至推翻國家成立新的國家。
所以說，國家的權力是由人民所賦予，但從「絕對的權力必生絕對腐化」的人類經驗法則上得知，權力分立是實踐人權所必要之手段，也因此在民主思潮下所產生的憲政主義（立憲主義）的最基本要求便是在「權力分立」、「國民主權」、「民主主義」。反過來說，要是一個國家的政治沒有這些要素，那這個國家必然不是一個民主國家，即使國號含有「民主」二字，憲法上標明保障人民權利，但此種不具憲政主義意涵的民主實際上就只是一種語戲上的空洞說詞，更無法規範上的效力。所以，在談論民主時若不將政府權力的運行置於立憲（憲政）主義的框架下討論將難顯民主的真正意義。
法治的民主正當性
民主政治既然須置於立憲主義的脈絡來探討的話，反對專制與獨裁便是一種反對「人治」的思想，要求國家的統治不應由個人或少數人來決定，而是須有民主意涵的法律決定才有其正當性，也就是說「法治」乃是民主政治的重要原則。而法治（rule of law）不論是源自於英美普通法的「法的支配」觀念，或是歐陸「法治國」原理的概念，縱使各國在法制度的發展過程有所不同，但在以憲法為頂點的國內法律體系下，所有的法律都必須符合憲法以保障基本人權為依歸，所以法治所要求的「依法而治」是必須依照「符合憲法秩序的法律」來統治政治，而不是極權國家所強調的「惡法亦法」的法制（rule by law）主義。因此，人們常熟知的凱爾森法位階理論：命令牴觸法律無效、法律牴觸憲法無效，其背後代表著依民主所含的成分（正當性）不同而各有不同的層次的位階效力。行政命令是由行政機關或受法律授權所為之規範，當然層次最低。法律則須由國會通過，至少在理論上代表了經全體國民過半數的同意。而憲法是由國民全體一同制定與認可方可運行，所以法規範的民主成分越高者意謂著民主正當性越高，其效力當然也越大。也因此，在立憲立義下的「法治」要是沒有「民主正當性」的支持便無法成立。
民主正當性取決於多數決定嗎？
「法治」既然要由「民主」來支撐的話，那是不是意謂著對所有的政治問題都以多數決定的民主方式來決定呢？不論是「直接民主制度」或是「間接民主制度（代議制度）」，基本上人們在做政治決定時都遵守著多數決定的原則。然而，姑且不論選舉制度的設計是否完善地反映多數民意，所謂的多數決定往往並不是一個正確的答案或真理。甚者可說，在近代的民主主義所形成的多元價值之下，每個人對問題的看法和立場都不同，自然無所謂的唯一正解。而人類在知能與經驗的侷限下，真理的探求也著實不易。但，民主並不是要我們在短時間內就非得找出一個正確答案或真理，民主毋寧是說在形成多數決定的「過程」中，經過充分的討論來達到彼此都能妥協與接受的合意結果。因此，民主在這過程中具有統合意見的機能，而民主的多數決定其實是種「暫時的狀態」，隨著時代思潮的改變，今日的多數或許將成為他日的少數，反之今日的少數也有可能成將來的多數。也就是說，民主的多數決定有暫時性的性格，其核心就是在於「充分討論的過程中取得了民主的正當性」。
