復返：21世紀成為原住民

第六章　望向多邊（摘錄）

身分的政治經濟學

《阿拉斯加原住民土地聲索解決法》（簡稱《解決法》）是政治妥協的產物，是三股不同議程的銜接：一是「阿拉斯加原住民同盟」推動的土地索還要求，二是跨國石油公司想要興建一條在詹姆斯灣附近橫跨阿拉斯加輸油管（通往普拉德霍灣新發現的油田）的企圖，三是州政府和聯邦政府在一九五○和六○年代「終結」原住民的政策失敗後亟思改弦易轍的結果。《解決法》把四千四百萬畝土地和近十億美元撥給十三家區域性原民公司和二○五家鄉村公司。個人要能成為股東，必須證明至少具有四分之一原住民血統，且是出生於《解決法》通過實施之前。《解決法》在美國政府的原住民政策中絕無僅見，反映的是阿拉斯加獨特的原住民／政府關係史：阿拉斯加並不存在見於「下四十八州」的保留地制度和政府託管權制度。《解決法》後來成了魁北克因紐特人「自決」（self-determination）的範本，也引起了類似於其在阿拉斯加的曖昧結果，包括產生出一個由原民公司管理階層構成的菁英階級（Mitchell 1996; Skinner 1997; Dombrowski 2002）。

阿拉斯加原住民亟需要一個解決方案，這是因為自一九五八年阿拉斯加建州來後，聯邦政府便以愈來愈快的速度將土地轉移給州政府。在這之前，這些土地一直被視為公共財產，長期以來對原住民自給自足的生計活動極其重要。原住民領袖非常擔心，珍貴的資源會永遠脫離他們的掌控（在過去，至少地權歸屬模糊且存在爭議）。於是，土地聲索運動在一九六○年代逐漸壯大，而油田的發現（一九六八年）則提供了一個系統性解決問題的契機。原住民領袖評估，只要全部土地中有十分之一能獲得明確所有權，便値得放棄對其餘土地的權利要求。如果不接受《解決法》，阿拉斯加原住民說不定會落得和美國其他部落一樣命運，最終只能在一些資源貧瘠的地區持有少許土地，苟延殘喘。「阿拉斯加原住民同盟」立場堅定，而在美國國會內部經過多次爭論後，雙方終於達成協議。多少拿到一點總勝過一無所有：《解決法》看來是一個異常慷慨的結果，保證了阿拉斯加一些重要的土地和資源歸入原住民名下。

石油公司唯恐油管鋪設計畫會被法庭纏訟耽擱多年，因此支持「阿拉斯加原住民同盟」的訴求。這個有力的盟友讓原住民取得了單靠一己施壓無法取得的成果。華府方面也愈來愈淸楚，若是無法把阿拉斯加大部分土地的地權歸屬釐淸，經濟發展和資源開採將無法順利進行。不過，與阿拉斯加原住民的談判引起了政府結構的問題。部落機構、「政府對政府」關係、州政府與聯邦政府的託管責任都存在於「下四十八州」的設計，而這是當局竭力想要避免的。此外，許多阿拉斯加原住民都不喜歡美國其他地方的「保留地」制度。《解決法》的公司結構提供了一個別出心裁的解決方法。由民主黨參議員傑克遜提出《解決法》的自由主義願景（如今則可稱為新自由主義願景），尋求以公司的形式，將原住民的土地私有化。此舉可避免重蹈「新政」時期由科利爾提出的《印第安人重組法》（Indian Reorganization Act）的覆轍，不讓「部落」政府有壯大或獲得承認的機會，又讓阿拉斯加原住民可以以投資者和創業家的身分參與經濟發展。事實上，當時已經有超過一百個阿拉斯加原住民村落獲得聯邦政府的承認。不過，這些潛在的「主權體」並不控有多少土地。《解決法》想要繞過它們，加速它們的消亡。然而，部落機構與原民公司一直並存至今，兩者既衝突又合作，形成了一種模糊的政治經濟關係。

《解決法》事實上留下了許多未解決的問題，而它本身很快便成為一個新的鬥爭場域。但在一九七一年的時候，它卻符合原住民、政府和石油企業家的共同利益。對石油公司來說，《解決法》是一大成功：它讓阿拉斯加輸油管得以建成，原油開始滾滾流動。日後雖會發生「艾克森瓦德茲號」（Exxon Valdez）漏油事件和需要補償的問題，但阿拉斯加的石油和天然氣經濟已經建立，很快地州內每個人（兼含原住民和非原住民）便發現自己依賴石油。但奠基於開採資源（石油、天然氣、礦物和木材）的經濟發展並不如許多人預期的是一帖萬靈藥。政府原先打算創造一批經濟獨立和企業化的原住民社群的希望轉眼成空。把分散在偏遠地區的原住民村莊轉化為某種商業體，從而擴大就業和減少政府社會福利支出只是不切實際的理想。正如加拿大法官伯格一九八五年發表對於《解決法》第一個十年的綜合評估中指出的，村落層次的原民生活總是要仰賴漁獵和採集的自給自足經濟（Berger 1995）。任何能夠支持城鎭和城市以外原民生活的加拿大土地問題解決方案都需要承認人們一直在維持的混合經濟，這是一系列以生計為核心的傳統和新活動。政府的政策應該是致力加強自給自足，而不是試圖用資本主義企業的抽象願景取而代之。伯格將許多聲音匯集到他那部雄辯和批判性的維權調查報告之中。阿拉斯加各地的村民一再告訴他，依繫土地維生對他們的生活具有核心重要性。《解決法》分配給村落層次開發公司的土地並不夠。村落生活可以存活的前提是村民必須有權進入他們從前被容許自由進入的大片土地和海洋。事實上，一條在一九七一年後訂定的法律曾保證鄉居和採行自給自足生計的原住民擁有這一類權利，但後來被阿拉斯加最高法院基於非法偏袒而將其駁回。狩獵、捕魚、環境和資源管理等不同利益之間的訪問和管理問題仍未解決，爭議不休。在《解決法》通過實施四十年後的今日，傳統村落的經濟可存活性仍然岌岌可危。

在區域的層次上，《解決法》所建立的大型開發公司掌控了大部分的土地和基金。它們的首要任務是賺錢以及把收入分配給股東。不過，原民公司被認定不只是一般的資本主義企業。它們的主要使命是為股東謀福利，而這些股東盡可能是按族群畫分的群體成員。原則上，它們只能雇用阿拉斯加原住民（實際上施行情況參差不齊）。它們還有責任資助醫療保健、教育和文化復興計畫。所以，「發展」意味的不只是經濟層面的發展。原民公司不同於一般公司的另一關鍵處在於股東資格和持股規定。根據原有規定，持股在二十年內不得出售，在那之後方可自由轉讓。這條款讓把土地永遠保持在原住民手中的目的和自由主義的私有化議程陷入致命矛盾。當伯格進行調查之時，一九九一年正在逼近，而他發現，原住民之間普遍擔心交由開發公司託管的珍貴資源不久便會有失去之虞。這是一個眞實而且被廣泛體認到的危險。要是土地眞的允許自由轉移，那持續存在的貧窮將會逼得原住民股東把他們的股分賣給非原住民，而原民生活的物質／精神基礎將會消失。這時，《解決法》看起來不像是一場勝利，一種對原住民土地的穩定化，而更像是一種假借市場過程終結原住民的新自由主義手段。當初在華府制定《解決法》的那批人視之為一種讓原住民參與國家經濟的方式，也因此成為一種長程同化手段。不過他們很少人會料到，也才不過二十年，土地便迅速流失。所謂的「一九九一年修正案」就是應這種流弊而生：它延長了禁止將股分賣給非原住民的時限，又部分改變了一九七一年之後出生者除透過繼承以外不得擁有股票的限制（這限制造成了內部對立）。

《解決法》一直極其複雜，而它的各種破綻、漏洞和始料未及的後果導致了持續的調整和政治交易。一九九一年的修正條款是對原始法案最嚴重缺陷的臨時修補，讓原民社會有生存的喘息空間，也讓原民開發公司的管理階層有多些時間可以學習如何在州、國家和跨國的層次取得最大利基。大部分開發公司在頭二十年都表現平平，有時甚至慘不忍睹。原住民領袖缺乏從商經驗。開發公司的內部衝突和彼此衝突引發了一些破壞性和漫長訴訟。搖搖欲墜的公司必須靠有權勢的政治人物──如阿拉斯加州聯邦參議員史蒂芬──提出的紓困案奧援。為原住民創造的新工作機會相對不多，而股東可分到的股利亦遠低於預期。自九○年代起，即自修正案通過實施開始，一些區域性開發公司的表現開始好轉。然而，經濟狀況仍然參差不齊，許多成功是基於將投資轉移出阿拉斯加，並進入電信或通過優待少數族群企業的政策獲得的政府合約。這通常意味著與大企業利益合作──批評者會說是為這些利益做掩護──計畫範圍從有生態破壞之虞的伐木到伊拉克的戰後重建。不過，有些開發公司付給股東的股利已經變得豐厚，而它們也全都繼續認眞資助以社群為基礎的社會和文化計畫。《解決法》至今仍是高度利弊互見，對它的觀感是好是壞因人而異。支持者認為這是一個不完美的、正在進行的社會實驗，但它是阿拉斯加原住民參與和影響州內外事務的重要途徑。批評者則認為《解決法》是一個外加的結構，並沒有以原住民樂見的方式帶來經濟發展：那是一個不平等和造成分裂的系統，創造出一個新的特權階級，又削弱了原住民生活長久以來賴以存在的價値觀和機構制度。

一九七一年解決方案的基本預設一直充滿爭議，而《解決法》也不是為原住民社會帶來變遷的唯一力量。人們從未能對一個問題達成共識：原住民的前進之路究竟是透過開發公司（即經濟方法）還是透過「部落」機構（即政治方法）才是最佳之道。事實上，這兩個議程同樣活躍。許多人現在認為，有必要強化部落政府，如此方能讓村落層次的生活方式永續下去（例如見Fienup-Riordan 1990:ch. 9）。「發展」的語言受到了「主權」語言的挑戰。這表示，奠基於親屬關係、傳統和村落生活的地方治理結構必須受到承認，而這是《解決法》大半迴避的。這最終可能導致對《解決法》的修正會取消區域性開發公司對土地的持有權，改為由部落集體持有。目前，這一舉措受到《解決法》中的原民公司領導階層和那些受惠於現行制度的人的抵制。此外，任何自治或半自治部落政府控制土地的願景都得面對一個難題：有愈來愈多原住民集中到大鎭或城市（特別是安克拉治）。《解決法》要解決的問題仍然未定。

過去四十年來，《解決法》是一項至關重要的結構性因素，但以為它一定會決定阿拉斯加原住民的未來卻是一種謬見（Anders 1999）。這部法令產生出紛紜後果，既運作於地方治理傳統的範圍內又衝撞這些傳統，形塑出新與舊的部落倡議。有人似是而非地把《解決法》類比於另一個假進步同化之名私有化部落生活的更早期嘗試：一八八七年的《道斯計畫》（Dawes Plan）。後者出現在大平原印第安戰爭結束之後，它強行劃分部落土地，改為個人持有（Anders 1990）。大部分印第安人對此毫無心理準備，也不情願太快改當農夫，而生活壓力未幾便逼得他們不得不出售分到的土地。作為一項由政府推動的社會工程，《解決法》和《道斯計畫》有不少共通處。但見於這兩個歷史交匯點的實力對比卻大不相同。在一八九○年代，印第安人在軍事上被打敗，人口大幅衰退。當時他們也沒有「阿拉斯加原住民同盟」之類的組織（該同盟是《解決法》的重要推手）。反觀在一九六○和七○年代，阿拉斯加原住民固然貧窮和備受忽略，但也是處於一個土地聲索和振興的階段。不管是在州、國家、近極地圈（circumpolar）還是全球的層次，「原住民」的普遍復興都帶來了新的主權願景。這既不像一八九○年代那般是一個戰敗時刻，也不是一個解放時刻。在一九七○年代之後的二十年，市場和媒體對社會抱負和文化變遷的影響力量逐日增強。因此，《解決法》反映的是一種混亂、妥協，難以限制，更像是一個新的角力場（field of forces）和一種銜接政治（politics of articulation），而非宰制。《道斯計畫》削弱了部落生活但未能使其窒息。如今，在一個部落振興的時代，輔以公司的身分認同和多元文化主義的寬容，新自由主義形式的治理術（governmentality）有可能會比較成功嗎？（本書第一章對這個關鍵和開放性問題有更脈絡寬廣的討論。）

不管它的未來會是如何，《解決法》都形塑了當代的阿拉斯加身分政治。它明言的動機是促進經濟「發展」和「自力更生」（self-reliance），但華府和原住民社群對這兩個名詞卻有著不同定義。狹隘的進步願景（光著眼於經濟的個人主義進步願景）難免會與由擴大親屬關係、社群守望相助和自給自足維生方式構成的傳統發生衝突。因此，遺產工作（即保存和復興原住民價値觀和傳統的工作）對原住民是不是能夠爭取到按照自己樂見的方式參與資本主義的現代性攸關要緊，但這爭取的結果遠未得到保證。《解決法》創立的公司是那些在一九八○和九○年代蓬勃發展的遺產專案（本文會談到其中一些）的關鍵金主。區域和鄉村層次的原民公司的董事會成員則是將文化重振視為與健康和教育同等重要的優先事項。作為廣泛的企業任務的一部分，這被普遍認為是對困擾原住民社區的絕望和自毀行為的重要回應。與其他地方一樣，這裡也存在分歧。批評者認為遺產工作是一種舒緩（palliative），消耗資源並分散注意力，讓更緊急的經濟和政治議程備受忽略。另外，一種被復振的傳統文化有時會出於公司的目的而被標準化（有時也被稱為「商標化」）（Dombrowski 2002; Manson 2002）。這當然是對遺產的一種重要意識形態竊占。但誠如以下將會看到的，由原民開發公司資助的遺產工作有著多元的受眾和結果，而它們並不總是那麼明顯地跟資本主義霸權和規範化的自由主義主體站在同一陣線。

一九七○年代見證了原住民身分在一個更大規模上再結盟，反映的是二次大戰後其他追求自決的原民運動的動向。隨著《解決法》的通過實施，成為原住民第一次變成是有利可圖的事。六○年代的土地聲索運動和「阿拉斯加原住民同盟」的締結讓一種以泛阿拉斯加聯盟為基礎的原民政治（Native politics）變得可能。受到不斷強化的「近極地圈」和「第四世界」聯繫的滋養，更大規模的族群認同（或說「部落」認同）得以出現，讓較地方性或以親屬為基礎的依屬關係被取而代之。遺產保存和遺產表演是這些變遷中的原民銜接的重要組成部分。其結果就是新的身分認同、對「文化」或「傳統」等概念更形式化的表述，以及一些切合於變遷中原民經驗而不侷限於鄉村環境的表演形式。