兩岸政策藍皮書

推薦序：兩岸關係的機會與威脅

任何一組關係，不管是人際、部門際、或國際，都有機會也有威脅，常常機會中有威脅，威脅中也有機會。不同的時期，兩者對比也會產生變化。因此在每一個新階段的開始，把機會與威脅盤點一下絕對是必要的。

兩岸關係大致可以分成五個面向：軍事、外交、政治、經濟、與文化。這五面向的機會與威脅比例明顯不同。軍事與外交面的對立一向最嚴重，所以威脅大於機會，其中軍事面可說直接對立，幾乎鮮少機會。但在國際領域，雖然對立仍然尖銳，但自80年代起先在非政府國際組織，後在部分政府間組織，兩岸都能共存共榮，所以它的機會較軍事面為大。

相對的，文化面機會遠大於威脅，而經濟面的競爭則使它的威脅程度大於文化面。最特殊的是政治面。它本質上可以是機會，也可以是威脅，變化最為多端。它可軟可硬，可以忽軟忽硬，可以形軟實硬，或形硬實軟。更重要的，它的軟硬一定會影響其他四個面向機會或威脅的變化，因此最為關鍵。

1949年後的四十年間，兩岸關係完全對立，只有威脅，沒有機會。李登輝總統上任後，機會大量湧現，不僅經濟與文化面的機會倍增，而且軍事、外交及政治面的威脅都大幅減少。譬如，兩岸首次公開對話；中華民國的邦交國由21國增至31國；對美二十餘年來首次大量軍購；隔岸軍事威脅下降等等。1995年李總統訪問母校康乃爾大學後情勢翻轉，五面向的機會開始減少，威脅增加。

陳水扁總統時期的大環境悄悄走過軍經兩大節點。台灣歷來自傲的經濟奇蹟開始退色。兩岸GDP對比從2000年的一比四，很快惡化到2008年的一比八，甚至在2008年首次落後大陸單一省份（即廣東省）。八年平均年成長率還低於除了日本以外的東亞所有國家。在軍事上，兩岸軍力對比也在陳總統的第二任開始首次失衡，使台灣安全幾十年來第一次亮起紅燈。但同時經貿投資與文化交流卻比以前更加熱絡。換句話說，威脅大，機會也大。

馬英九總統八年的大環境持續惡化。2008年突如其來的金融海嘯沖垮台灣出口仰賴最深的歐美市場，唯有中國大陸屹立不搖。兩岸GDP對比由一比八拉大成現在的一比二十。大陸軍力茁壯到已不只能「圍點」，還能「打援」。為了因應新的劣勢，馬在競選時就提出「威脅極小化、機會極大化」的新理念，並在選後積極付諸實施。

他在第一任內大體落實了這個理念。政治上，「九二共識」在北京的「一中」與台北的「一中各表」間搭起了橋樑，使兩岸恢復對話、溝通順暢。經濟文化機會擴增；軍事威脅降低；台灣的國際多邊參與加大，而在「外交休兵」的默契下竟然還冒出在日本札幌新設辦事處的突破例外。這個兩岸和解政策不僅被馬本人列為他最重大的政績，而且由於台海是波濤洶湧的東亞海域中唯一風平浪靜的地帶，還持續贏得美國及國際社會的普遍讚譽。

但馬的大陸政策雖然一鼓作氣，終究再衰三竭。其中緣由當然多端，最主要的應還是相對於大陸綜合實力的快速崛起，台灣經濟卻長年持續低迷，競爭力不斷衰退。原本期待兩岸和解並盼望從中獲利的台灣民眾慢慢出現「越靠近越怕受傷害」的心理。同時在野八年的民進黨集中全力、全方位地強調「威脅」，反對「機會」。而執政的馬政府相關部會與國民黨竟也不再論述「機會極大化、威脅極小化」的道理，反而經常避談「機會」，附和「威脅」；偶爾談到「機會」時不去闡釋難能可貴，整體台灣都可獲益的兩岸和平紅利、政治紅利、及國際紅利，反而只集中在經濟紅利，甚至更縮小成統戰意味濃厚的「讓利」。其淨結果就是本可創造安定繁榮兩岸關係的和解政策逐漸失去國內民眾的信心與支持。

在馬聲望直直落的第二任，他幾乎動則得咎，連評價最高的大陸政策都遭受池魚之殃。平心而論，馬的大陸政策固然有值得檢討之處，但民進黨蔡英文主席以「維持現狀」為競選基調，就等於默認她了解大多數國人對於馬八年辛苦營造的兩岸和平安定現狀是珍惜的。她提出「維持現狀」卻刻意模糊它的定義，因為她知道兩岸現狀的內涵絕對不是只有「威脅」，沒有「機會」，而是兩者的有機組合。但她如在競選期間就鬆動多年一貫的「威脅」論述，就一定會流失支持者，並被對手譏為拿香跟拜。

現在新政府要衡量下階段兩岸關係，就不能也不該再迴避這個關鍵問題。「威脅」與「機會」都直接影響台灣的前途及民眾的生活，必須理性務實地面對。在過去八年甚至十六年一直獨沽「威脅」一味的民進黨是不是在執政後要繼續強調「威脅」，忽視「機會」？如果繼續，「威脅」會變得更大還是更小？如果不繼續，是不是要混合加進「機會」的成分？這「機會」成分是在軍事、外交、政治、經濟、文化等五大面向中的什麼地方？兩者比例是多少？其中操之在我、操之在人、同時操之在人我的比例又各是多少？這些比例與馬政府時期的差異何在？如何讓

民眾明白新比例並願意接受，以免最終也再衰三竭？

這些都是高難度的挑戰，牽涉很複雜的政策設計工作。因此筆者十分樂見振源教授登高一呼，號召眾多兼具實務經驗與研究修為的各界菁英，一起為新階段的兩岸政策籌謀劃策。尤其讓我佩服的是，這本書的設計不但涵蓋台灣內部情勢、國際環境、以及兩岸的多個面向，而且作者群多能不偏頗地同時顧及「威脅」與「機會」，針對他們的專業領域提出深入的見解以及具體的建議。由於撰稿人絕大多數都是壯年成熟的專業人士，分別在各行各業累積了十年以上的實際經驗，所以他們反應的集體觀點不至於理想性過高而難以執行，也不至於妥協性過強而缺乏新意。不管將來實際執掌兩岸關係的人士是誰，相信他們讀了它一定會有所啟發。不在政府內工作，而又關心兩岸事務的一般讀者，一定也會在其中找到非常多珍貴的資料以及新鮮實用的見解。

因此在本書付梓之際，樂意撰此短序，以為推薦。

台北論壇基金會董事長   蘇起

太陽花學運的反思

太陽花學運反對兩岸經濟一體化，要求兩岸協議的監督與透明化，對兩岸關係帶來極大的衝擊。台灣青年恐中意識，是造成去年九合一選舉國民黨大敗的一個重要因素。我們可以理解，處於悶時代的年輕人，面臨低薪、失業與高房價，他們害怕陸資陸勞大舉入台，充滿了高度焦慮及恐懼感。這種恐懼感透過傳播擴散，形成虛擬的恐懼浪潮，掩蓋了真相與理性討論的空間。

面對太陽花學運激烈的民意反彈，大陸政府可能是最感到莫名其妙的一方。服貿協議本是大陸送給台灣的一分大禮，何以落得這般田地？

若單從經濟面來看，財團和大企業往往是兩岸經貿往來的最大贏家，一般台灣基層民眾很少能從中獲益，使得他們對大陸的讓利普遍無感。因此，通過高層互動達成的經濟讓利來促進整合的方式，遇到了瓶頸。這次由台灣青年掀起的軒然大波，是否將使大陸政府更加具體地意識到對台工作的盲點，並在今後制定政策時引以為鑑？畢竟兩岸關係的和平、穩定乃至共同繁榮，都需要大陸政府傾聽台灣民眾聲音。

親民黨主席宋楚瑜在「宋習會」上提出「四個體諒」；中共總書記習近平回應「四個不變」與「三中一青」，在台灣輿論獲得廣大迴響。值得注意的是，習近平在談話中強調「經濟融合有利兩岸互利雙贏」。去年4月10日在博鰲蕭李會，李克強也提及「促進經濟融合，有利於為台灣參與區域經濟合作創造更好的條件」。

中共領導人的說法，從過去的經濟合作轉為「經濟融合」，但這恰恰是太陽花學運所疑慮的「兩岸經濟一體化」。太陽花學運的青年，部份是反對服貿黑箱程序；有部份是反對兩岸經濟一體化。反對經濟一體化的原因，不是經濟層面，而是政治社會心理因素。一方面，服貿協議會帶來兩岸的人員流動，令台灣年輕人擔心未來生活周遭充滿陸幹、陸勞；另一方面，是害怕台灣經濟過於依賴大陸，導致在政治上逐漸受大陸控制。

有學者稱台灣1970年後出生的年輕人是「網路原住民」，從小就習慣生活在網路世界，網路就是他們的陽光與空氣。台灣青年對於網路管制的中國大陸，在先天上難有好感。

太陽花學運反服貿，除了經濟因素，更重要的是政治疑慮：他們擔心兩岸經濟一體化後，台灣會成為下一個香港。享有言論自由的台灣青年，最擔心的是，經濟依賴將構成網路與思想言論的干涉。兩岸青年越交流，台灣青年越拒統，問題的核心在於中國網路管制與台灣的國際空間。尤其香港占中運動的發展，更讓台灣青年恐中情結加深。

兩岸交流開放5年多來，根據《旺報》2016年8月間所做的一份民調顯示，台灣民眾對大陸的了解依然不足，雖然逾