走自己的路：台灣引進國際人權公約的策略與實踐

編者序

有關聯合國的人權體系，中華民國的參與其實相當早，甚至可謂這個體系的創建者之一。1946年至1948年間，張彭春教授便代表中華民國參與《世界人權宣言》的起草工作，且扮演著關鍵性的角色。其後，政府也曾在1967年簽署兩大國際人權公約，以及在1970年正式批准《消除一切形式種族歧視國際公約》。然而，隨著1971年中華民國被拒於聯合國門外，與國際人權體系的關係也跟著中斷，因而無緣參與這個國際體系之後三十年不斷演進、茁壯的歷程。

在2000年第一次政黨輪替之後，台灣開始嘗試與聯合國的國際人權標準接軌。當選的陳水扁總統在就職演說中承諾，他領導的政府「將遵守包括《世界人權宣言》、《公民與政治權利國際公約》以及維也納世界人權會議的宣言和行動綱領，將中華民國重新納入國際人權體系」，而且「新政府將敦請立法院通過批准《國際人權法典》，使其國內法化，成為正式的『台灣人權法典』」。其宣示的方向與內涵，可謂相當明確。

很可惜的是，除了批准《消除對婦女一切形式歧視公約》並頒發加入書之外（2007年），陳總統的承諾並沒有在他八年的任期中有較具體的開展。個中因素可能相當複雜，但一般認為，當時朝小野大的政治困局是其中一個重要原因。

幸運的是，台灣接軌國際的腳步並未就此停歇，而且在2009年邁出了關鍵的一步。這一年，馬英九先生已接任總統，他所領導的中國國民黨亦在立法院擁有最大黨的地位；朝小野大的困局消失，且國民黨亦不如在野時期般反對引進國際人權公約。因此，立法院批准了《兩公約》，以具體行動展現遵守國際人權規範的決心；另外，也以通過施行法的方式，克服公約批准書無法存放聯合國的困難，從而完成《兩公約》的內國法化。而在同一年，政府亦提出《消除對婦女一切形式歧視公約》的國家報告，並委託婦女權益發展促進基金會辦理研討會，邀請國際專家來台對這份報告提出審查意見。儘管這次審查並未遵照聯合國的標準與程序，卻也是台灣婦女人權保障的重要進展。

以施行法引進《兩公約》並確立其內國法效力的模式，可謂一項成功的策略。在2011年至2014年間，政府陸續制定施行法，使《消除對婦女一切形式歧視公約》、《兒童權利公約》以及《身心障礙者權利公約》具有正式的法律地位。我們相信其餘的聯合國核心人權公約，也會陸續依這樣的模式引進台灣（台灣引進國際人權公約的重要大事記，請見本書附錄）。

另一方面，引進國際人權公約的真正目的，在於確保人民實質享有公約所保障的各項人權，此為政府所需承擔的人權義務。為使人民瞭解政府施政對人權保障造成的利弊得失，並督促政府根據各公約的規範完善各項人權政策，政府應依規定提出國家人權報告，並遵循聯合國的程序接受審查，按照審查結果調整施政作為。由於聯合國不接受台灣對各公約的批准書，連帶也排除台灣參與審查程序的機會，我們只得再度應變，在遵守聯合國相關程序的前提下，發展出台灣自己的人權報告審查模式。整體回顧這段歷程，台灣實在是以自己的方式來克服聯合國「現實」的這一面，以追求聯合國「理想」的那一面。我們可以自豪地說，在追求人權保障的路上，台灣走出了一條自己的路。

《台灣人權學刊》於2011年創刊後，即相當關注台灣引進國際人權公約的發展；而學刊亦有多位編輯顧問與編輯委員，以不同的身分、不同的角色，親身投入這段歷程。學刊曾經在第2卷第1期、第4卷第2期、第4卷第4期、第5卷第1期以及第5卷第3期，邀請學界與人權團體代表，就引進各個人權公約的過程，撰文提供第一手的觀察與精彩的分析。本書在徵得作者們同意後，收錄了這些文章，以便完整呈現這幾年來學界與人權團體對這段歷程的評論，以及對政府後續作為的建言。我們期待這條台灣人權之旅可以繼續走下去，引進人權公約是一種策略，完善人權保障才是這條路最終的目的。

李仰桓、黃默　謹識
2021年8月