第一部 恐懼的總和
〈救世主改善不了的行政崩壞〉
引言：多重病灶，相互糾結，一路惡化，使得行政崩壞，政府難以運作。
會計法送進立法院發現漏字、總統府讓一個精神失常的女人走上五樓、塑化劑與食用油延燒的風暴、桃園機場讓活貓夾帶出境、貴婦團阿帕契事件、跨部會拚經濟卻越拚越糟……這許多新聞共同告訴我們的是什麼？
政府的運作已經癱瘓，行政已經崩壞。
對現在的台灣，這是個難以寄望救世主改善的難題。
這個問題有多重病灶，有行政體系的、有立法院的、有立法與行政權扞格的，也有因為國家治理權力混淆不清而導致的。諸多病灶，相互糾結，一路惡化，到馬英九總統任內則達到新的高峰。
我先集中談行政體系本身的。其他的都放到本書最後一章再談。
我要講一個董鵬程的案例。
◎
董鵬程先生於一九七○年代之初創立世界華語文教育學會（簡稱「世華會」）。四十多年來，他開創了許多里程碑，全世界做華語教學的人，都對這位先行者敬重三分，包括對岸。
二○○九年底，世華會召開每三年一屆的教學研討會，馬英九總統蒞臨致辭，嘉勉董鵬程的耕耘，一年後更特別召開「如何推動國際華語文教育」會議，邀請他到總統府提出建言。
這場會議規模盛大，充分顯示政府的重視。馬總統主持會議之外，當時的行政院吳敦義院長、陳冲副院長、曾志朗政務委員、吳清基教育部長，以及僑務、外交、文建會、國科會、客委會等機關首長一同出席。董鵬程於會中提出諸多具體建議，獲得採納，並決議由行政院成立跨部會推動小組，該小組再在教育部下成立一個推動指導委員會，其後三年時間內召開了四十多次會議，確認了一個把華語文教育當產業輸出的八年計畫（以下簡稱「華語文八年計畫」），編列三十億元的預算。
語文教育，一向不只是語文教育的事。英國政府如何結合國力，支持英語在全球的推廣，是大家都知道的。近年來中國經濟起飛後，他們如何透過孔子學院，把中文當作一個國家戰略向全球推廣，也是大家都看到的。所以，今天在中國崛起，全世界都重視中國的潮流中，台灣也需要了解自己使用的語文在其中的戰略地位；台灣不但要讓全球知道我們所使用的華語和這股中國熱大潮的關聯，還要解釋清楚自己的語言，以及由語言而顯示的社會特點。因此，這裡頭有語文產業的考慮，更有文化與自己主體性發聲的著眼點。
在這樣的背景下，我們政府後知後覺地重視華語教學的輸出，八年總經費也才不過三十億台幣，雖然離對岸孔子學院光二○一三年就有五億七千多萬美元（僑辦等單位還不計）的預算甚遠，畢竟是有了開始，被各方視為一個激勵人心的開端。董鵬程也為此精神大振，準備結合新的資源來做些以前做不到的事情。
然而，這個八年三十億的「華語文八年計畫」，後來卻面目全非，難以為繼。
二○一三年六月，教育部徵選華語文八年計畫之工作規劃，有世華會、資策會、外貿會等三個單位參選。最後是資策會得標。
同年四個月後，教育部基於資策會得標所做的工作規劃，再徵選一個籌設華語文教育全球發展協會（簡稱M E G D C）的方案。資策會前後舉辦過多次說明會，並且在公布徵選辦法的時候表明立場：「資策會只是規劃單位，將來不參加執行工作，請各單位踴躍參加投標。」
董鵬程再次參加，還撰寫了「邁向國際華語文教育白皮書」。
教育部本來說會在當年年底公布這個M E G D C 標案的徵選結果， 但一直到次年年中都沒有消息。不但沒消息，到了二○一四年七月，教育部又另提一個內容大同小異的新標案，再要世華會提交規劃說明書。董鵬程又再度如期投標，過了一個多月後，在教育部網站看到一則公告，該案由資策會得標。
董鵬程馬上向教育部抗議，也向行政院公共工程委員會申訴。
他最沒法接受的有兩點：
一、資策會成為八年計畫的工作規劃者之後，再徵選M E G D C 的成立方案，結果其本身同時也再參與競標，形同裁判兼球員，於法於理於情皆不當。資策會得標的計畫書的清白，都要被質疑。更何況中間還有一次徵選結果不明不白的失蹤。
二、M E G D C 畢竟要負責我國的華語文教育全球發展策略及資源整合。資策會不論在華語文教育的專業知識、經驗、資源、人脈與願景上，都不足以與世華會相比。但是從華語文八年計畫的規劃到執行，全都由資策會得標，根本是外行領導內行 。董先生告訴我這些情況後，我向當時剛上任的教育部長吳思華代為轉達。不久，董先生告訴我教育部宣布廢標，原負責此案的人員也調離原職。只是M E G D C 案的下一步怎麼走，則再沒見下文。
換句話說，曾經如此從國家戰略的層次思考，跨部會決議層級如此之高，並有八年三十億經費的一個計畫，也就如此無疾而終了。
今年八十六歲的董鵬程先生經過這一連串打擊，心灰意冷，著手準備結束世華會的運作。
我認為這個案例可以很有代表性地說明政府目前行政崩壞的許多層面：
一、政府對國家重要的戰略並沒有深刻的思考，所以也沒法堅持。
二、對自己國家與社會的資源與人才，也沒有深入的了解，因此外行領導內行所在多有。
三、好不容易決定了的重大政策，沒有追蹤執行的機制。
四、欠缺跨部會之間的協調與溝通，所以反而是越重要越需要跨部會協調溝通的計畫越沒法推動。
五、因為沒有戰略思考，所以重要計畫沒有整合也沒有重點，只有看來琳琅滿目、數量很多的子計畫，但實際上備多力分、支離破碎。
六、因為大計畫被切割得細碎零落，上級單位沒有人關心整體如何執行，下級單位則急於搶食預算。
七、政府計畫都開放競標。即使是國家重大計畫，交由人數往往不過五、六人，每人領取微薄酬勞的評審委員來決定，結果政務官不負責，事務官不作為。
八、又因為政務官的頻繁更動，某些事務官想要「有作為」的時候，卻又容易任意而為。以本案為例，就會出現教育部縱容資策會身為招標的承辦單位卻又同時參與競標而得標。
九、至於許多基層的公務人員在作業上不會重視基本守則，出現種種荒誕的鬆散與失誤，就更不在話下了。
在這樣的情況下，政府說什麼要拚經濟、重視民生，都是空話；一旦碰上緊急、重大的意外事件，慌亂失措固然難免，不火上加油造成更大的傷害已經是萬幸了。我在國策顧問任內，就一再以行政崩壞，政府難以運作的問題來提醒馬總統。有一篇是在馬總統連任成功之後發表的。我指出，有些問題不能全部歸責於他，並對他提出鼓勵：
從李登輝前總統精省而給行政體系製造空白與紊亂開始，加上陳水扁前總統貪腐執政的副作用、第二次政黨輪替後許多公務人員還沒來得及調整的心態，以及今天全世界新生事務及變化之大之快，非過去傳統思維和行事模式所能處理的現實，內外夾擊，造成一個各級政府難以治理，公務員行事難有依據的困境。看報行事，成了公務員最便易之輕，也是不可承受之重。您身為全國公務人員的表率，應該建立能夠對應二十一世紀情勢的「廉」、「能」兼顧的治理系統。（〈馬總統脫胎換骨的三個關鍵〉）
很可惜，八年下來，馬總統沒有讓一路惡化的問題獲得改善。到了他手上，更因為他個人特殊的執政風格，造成更多險惡的演變。
未來，如果我們要防止新的政府再加薪添火地惡化問題，並且能逐步清理長久以來的積弊，那就需要正視一些多年來從中央到地方政府形成的共業，追蹤一些根由，以便思考對策。
我自己一直認為李總統任內的凍省（實際上的廢省）有很大的影響，因此決定去找在省政府和中央部會都工作過的官員來訪談，請他們比較一下凍省前後的政府運作。
我先找了文化部長洪孟啟，他曾經在省政府擔任過文化處副處長；接著，是前任內政部長李鴻源，他在省政府時期當過第一任水利處處長。
主要基於和他們兩位的訪談，再加上向憲法學者的請教，我整理出凍省及其後一些措施所造成的問題如下：
銜接中央與地方的治理環節消失
在中華民國的憲法中，各省政府有具體的功能。中央是政策，省是執行，再面對縣市。來台後幾十年，一直如此運作。倉卒凍省，事先沒有設計好中央直接面對縣市的新機制，再加上以前省府時期的人才大量流失，中央與地方的政務就產生許多對接失措之處。譬如八八風災之後，就出現一個這樣的例子：中央撥給台東縣二十六億元治水，但台東縣水利課只有四名人員，根本不知如何使用這麼大的經費。因此三年之後，課長寧可辭職，也不要冒上失職的風險。
中央與地方分工消失
以文建會和省府文化處的分工來說，當時文建會像是在管軟體，文化處像是在管硬體。而省政府和地方政府也再有分工，文化處做田野調查，再要文化中心各有發展重點，譬如台北縣是陶瓷、桃園是家具、新竹是玻璃等等，一路下去，各縣都有自己的特色和重點。現在的文化部則很少做這種政策補助，而是多鼓勵各縣市提出競爭性計畫， 再交由評審委員去審查。這種方向使得各縣市提出的計畫往往雷同，而中央的人員也缺乏思考政策的動力和經驗。
人才培養體制消失
以前省政府是介於中央和地方縣市的文官人才訓練所，也是人才的儲存與調撥庫。縣市公務員可經由拔擢而進入省府，再經由歷練而到中央；中央的人才也可以經由到省府的歷練而有面對全台灣的格局，再回到中央更上層樓。如此培養出來的文官，比較會了解政策，知道如何執行，也了解地方的需求。凍省之後，這個人才培養體制消失了。
而中央的公務員也失去了到地方歷練的機會，更難以改善從過去就長期存在的從台北看天下的心態。
本來政府應該是事務官照標準作業程序走，政務官在超出標準作業程序的時候做決策。但是從二○○○年之後出現事務官和政務官分際被打亂的情況。現在政務官經常用事務官思維，而事務官也欠缺歷練和作業經驗。
決策神經太長太慢
過去的省政府是實際執行中央決策的機關，而所有的廳處長都住中興新村，大家互動密切，執行上碰到需要協調的問題，可以很快溝通解決。
現在中央要自己執行決策，但沒有平台。中央部會之間就說要建平台，也得兩個月見一次，決策神經拉得太長太慢。
行政院組織改造及六都改制並行所造成的新問題
凍省之後，政府應做的組織架構調整還沒做，就又把行政院組織改造和六都行政區重劃同時進行，李鴻源認為是一大失誤。不但中央和六都許多組織重疊，人事膨脹又浪費，六都之外的十三縣更淪為政府治理的盲點。
◎
由於行政崩壞的這個問題太關鍵，所以後來我決定訪談有意參加明年總統大選的四個人，專就這一點來問問他們的看法和解方。
他們的回答，我寫在本書第一部的結語：〈統獨提款機〉。A
〈救世主改善不了的行政崩壞〉
引言：多重病灶，相互糾結，一路惡化，使得行政崩壞，政府難以運作。
會計法送進立法院發現漏字、總統府讓一個精神失常的女人走上五樓、塑化劑與食用油延燒的風暴、桃園機場讓活貓夾帶出境、貴婦團阿帕契事件、跨部會拚經濟卻越拚越糟……這許多新聞共同告訴我們的是什麼？
政府的運作已經癱瘓，行政已經崩壞。
對現在的台灣，這是個難以寄望救世主改善的難題。
這個問題有多重病灶，有行政體系的、有立法院的、有立法與行政權扞格的，也有因為國家治理權力混淆不清而導致的。諸多病灶，相互糾結，一路惡化，到馬英九總統任內則達到新的高峰。
我先集中談行政體系本身的。其他的都放到本書最後一章再談。
我要講一個董鵬程的案例。
◎
董鵬程先生於一九七○年代之初創立世界華語文教育學會（簡稱「世華會」）。四十多年來，他開創了許多里程碑，全世界做華語教學的人，都對這位先行者敬重三分，包括對岸。
二○○九年底，世華會召開每三年一屆的教學研討會，馬英九總統蒞臨致辭，嘉勉董鵬程的耕耘，一年後更特別召開「如何推動國際華語文教育」會議，邀請他到總統府提出建言。
這場會議規模盛大，充分顯示政府的重視。馬總統主持會議之外，當時的行政院吳敦義院長、陳冲副院長、曾志朗政務委員、吳清基教育部長，以及僑務、外交、文建會、國科會、客委會等機關首長一同出席。董鵬程於會中提出諸多具體建議，獲得採納，並決議由行政院成立跨部會推動小組，該小組再在教育部下成立一個推動指導委員會，其後三年時間內召開了四十多次會議，確認了一個把華語文教育當產業輸出的八年計畫（以下簡稱「華語文八年計畫」），編列三十億元的預算。
語文教育，一向不只是語文教育的事。英國政府如何結合國力，支持英語在全球的推廣，是大家都知道的。近年來中國經濟起飛後，他們如何透過孔子學院，把中文當作一個國家戰略向全球推廣，也是大家都看到的。所以，今天在中國崛起，全世界都重視中國的潮流中，台灣也需要了解自己使用的語文在其中的戰略地位；台灣不但要讓全球知道我們所使用的華語和這股中國熱大潮的關聯，還要解釋清楚自己的語言，以及由語言而顯示的社會特點。因此，這裡頭有語文產業的考慮，更有文化與自己主體性發聲的著眼點。
在這樣的背景下，我們政府後知後覺地重視華語教學的輸出，八年總經費也才不過三十億台幣，雖然離對岸孔子學院光二○一三年就有五億七千多萬美元（僑辦等單位還不計）的預算甚遠，畢竟是有了開始，被各方視為一個激勵人心的開端。董鵬程也為此精神大振，準備結合新的資源來做些以前做不到的事情。
然而，這個八年三十億的「華語文八年計畫」，後來卻面目全非，難以為繼。
二○一三年六月，教育部徵選華語文八年計畫之工作規劃，有世華會、資策會、外貿會等三個單位參選。最後是資策會得標。
同年四個月後，教育部基於資策會得標所做的工作規劃，再徵選一個籌設華語文教育全球發展協會（簡稱M E G D C）的方案。資策會前後舉辦過多次說明會，並且在公布徵選辦法的時候表明立場：「資策會只是規劃單位，將來不參加執行工作，請各單位踴躍參加投標。」
董鵬程再次參加，還撰寫了「邁向國際華語文教育白皮書」。
教育部本來說會在當年年底公布這個M E G D C 標案的徵選結果， 但一直到次年年中都沒有消息。不但沒消息，到了二○一四年七月，教育部又另提一個內容大同小異的新標案，再要世華會提交規劃說明書。董鵬程又再度如期投標，過了一個多月後，在教育部網站看到一則公告，該案由資策會得標。
董鵬程馬上向教育部抗議，也向行政院公共工程委員會申訴。
他最沒法接受的有兩點：
一、資策會成為八年計畫的工作規劃者之後，再徵選M E G D C 的成立方案，結果其本身同時也再參與競標，形同裁判兼球員，於法於理於情皆不當。資策會得標的計畫書的清白，都要被質疑。更何況中間還有一次徵選結果不明不白的失蹤。
二、M E G D C 畢竟要負責我國的華語文教育全球發展策略及資源整合。資策會不論在華語文教育的專業知識、經驗、資源、人脈與願景上，都不足以與世華會相比。但是從華語文八年計畫的規劃到執行，全都由資策會得標，根本是外行領導內行 。董先生告訴我這些情況後，我向當時剛上任的教育部長吳思華代為轉達。不久，董先生告訴我教育部宣布廢標，原負責此案的人員也調離原職。只是M E G D C 案的下一步怎麼走，則再沒見下文。
換句話說，曾經如此從國家戰略的層次思考，跨部會決議層級如此之高，並有八年三十億經費的一個計畫，也就如此無疾而終了。
今年八十六歲的董鵬程先生經過這一連串打擊，心灰意冷，著手準備結束世華會的運作。
我認為這個案例可以很有代表性地說明政府目前行政崩壞的許多層面：
一、政府對國家重要的戰略並沒有深刻的思考，所以也沒法堅持。
二、對自己國家與社會的資源與人才，也沒有深入的了解，因此外行領導內行所在多有。
三、好不容易決定了的重大政策，沒有追蹤執行的機制。
四、欠缺跨部會之間的協調與溝通，所以反而是越重要越需要跨部會協調溝通的計畫越沒法推動。
五、因為沒有戰略思考，所以重要計畫沒有整合也沒有重點，只有看來琳琅滿目、數量很多的子計畫，但實際上備多力分、支離破碎。
六、因為大計畫被切割得細碎零落，上級單位沒有人關心整體如何執行，下級單位則急於搶食預算。
七、政府計畫都開放競標。即使是國家重大計畫，交由人數往往不過五、六人，每人領取微薄酬勞的評審委員來決定，結果政務官不負責，事務官不作為。
八、又因為政務官的頻繁更動，某些事務官想要「有作為」的時候，卻又容易任意而為。以本案為例，就會出現教育部縱容資策會身為招標的承辦單位卻又同時參與競標而得標。
九、至於許多基層的公務人員在作業上不會重視基本守則，出現種種荒誕的鬆散與失誤，就更不在話下了。
在這樣的情況下，政府說什麼要拚經濟、重視民生，都是空話；一旦碰上緊急、重大的意外事件，慌亂失措固然難免，不火上加油造成更大的傷害已經是萬幸了。我在國策顧問任內，就一再以行政崩壞，政府難以運作的問題來提醒馬總統。有一篇是在馬總統連任成功之後發表的。我指出，有些問題不能全部歸責於他，並對他提出鼓勵：
從李登輝前總統精省而給行政體系製造空白與紊亂開始，加上陳水扁前總統貪腐執政的副作用、第二次政黨輪替後許多公務人員還沒來得及調整的心態，以及今天全世界新生事務及變化之大之快，非過去傳統思維和行事模式所能處理的現實，內外夾擊，造成一個各級政府難以治理，公務員行事難有依據的困境。看報行事，成了公務員最便易之輕，也是不可承受之重。您身為全國公務人員的表率，應該建立能夠對應二十一世紀情勢的「廉」、「能」兼顧的治理系統。（〈馬總統脫胎換骨的三個關鍵〉）
很可惜，八年下來，馬總統沒有讓一路惡化的問題獲得改善。到了他手上，更因為他個人特殊的執政風格，造成更多險惡的演變。
未來，如果我們要防止新的政府再加薪添火地惡化問題，並且能逐步清理長久以來的積弊，那就需要正視一些多年來從中央到地方政府形成的共業，追蹤一些根由，以便思考對策。
我自己一直認為李總統任內的凍省（實際上的廢省）有很大的影響，因此決定去找在省政府和中央部會都工作過的官員來訪談，請他們比較一下凍省前後的政府運作。
我先找了文化部長洪孟啟，他曾經在省政府擔任過文化處副處長；接著，是前任內政部長李鴻源，他在省政府時期當過第一任水利處處長。
主要基於和他們兩位的訪談，再加上向憲法學者的請教，我整理出凍省及其後一些措施所造成的問題如下：
銜接中央與地方的治理環節消失
在中華民國的憲法中，各省政府有具體的功能。中央是政策，省是執行，再面對縣市。來台後幾十年，一直如此運作。倉卒凍省，事先沒有設計好中央直接面對縣市的新機制，再加上以前省府時期的人才大量流失，中央與地方的政務就產生許多對接失措之處。譬如八八風災之後，就出現一個這樣的例子：中央撥給台東縣二十六億元治水，但台東縣水利課只有四名人員，根本不知如何使用這麼大的經費。因此三年之後，課長寧可辭職，也不要冒上失職的風險。
中央與地方分工消失
以文建會和省府文化處的分工來說，當時文建會像是在管軟體，文化處像是在管硬體。而省政府和地方政府也再有分工，文化處做田野調查，再要文化中心各有發展重點，譬如台北縣是陶瓷、桃園是家具、新竹是玻璃等等，一路下去，各縣都有自己的特色和重點。現在的文化部則很少做這種政策補助，而是多鼓勵各縣市提出競爭性計畫， 再交由評審委員去審查。這種方向使得各縣市提出的計畫往往雷同，而中央的人員也缺乏思考政策的動力和經驗。
人才培養體制消失
以前省政府是介於中央和地方縣市的文官人才訓練所，也是人才的儲存與調撥庫。縣市公務員可經由拔擢而進入省府，再經由歷練而到中央；中央的人才也可以經由到省府的歷練而有面對全台灣的格局，再回到中央更上層樓。如此培養出來的文官，比較會了解政策，知道如何執行，也了解地方的需求。凍省之後，這個人才培養體制消失了。
而中央的公務員也失去了到地方歷練的機會，更難以改善從過去就長期存在的從台北看天下的心態。
本來政府應該是事務官照標準作業程序走，政務官在超出標準作業程序的時候做決策。但是從二○○○年之後出現事務官和政務官分際被打亂的情況。現在政務官經常用事務官思維，而事務官也欠缺歷練和作業經驗。
決策神經太長太慢
過去的省政府是實際執行中央決策的機關，而所有的廳處長都住中興新村，大家互動密切，執行上碰到需要協調的問題，可以很快溝通解決。
現在中央要自己執行決策，但沒有平台。中央部會之間就說要建平台，也得兩個月見一次，決策神經拉得太長太慢。
行政院組織改造及六都改制並行所造成的新問題
凍省之後，政府應做的組織架構調整還沒做，就又把行政院組織改造和六都行政區重劃同時進行，李鴻源認為是一大失誤。不但中央和六都許多組織重疊，人事膨脹又浪費，六都之外的十三縣更淪為政府治理的盲點。
◎
由於行政崩壞的這個問題太關鍵，所以後來我決定訪談有意參加明年總統大選的四個人，專就這一點來問問他們的看法和解方。
他們的回答，我寫在本書第一部的結語：〈統獨提款機〉。A
