【小標】第十章
【小小標】人口政策與未來的挑戰
世界上大多數國家都存在著隱性人口政策，而政府也知道某些政策會導致間接的人口後果。明確旨在改變人口結果的直接人口政策則少得多（見圖9）。一般而言，人口政策是企圖修正成長率、人口組成或人口分布的政策。聯合國將人口政策定義為公權力為了防止、延遲或解決人口變化與社會、經濟或政治目標之間的不平衡，採取或明或暗的行動。這包括針對特定人口參數的政策意圖與目標，以及為影響這些參數所採取的法律與計畫性措施。在此範疇內，聯合國認定的人口政策議題包括：控制人口成長（如生育率，特別是青少女的生育率）、影響勞動年齡人口規模的政策，以及與健康相關的出生時平均壽命、五歲以下兒童死亡率與孕產婦死亡率等問題。其他健康相關議題則通常不被視為人口議題。二○一三年，對女性的暴力程度也被納入人口政策的範圍。因此，人口政策是企圖在人口動態導致的結果實際發生前，根據可見的人口趨勢，採用具前瞻性與保護性的政策來處理可能的後果。
因此，人口政策可能旨在改變一個國家或次國家人口的成長率、組成或分布。舉例來說，若政府覺得人口成長或衰退得太快，就可能施行這些政策。當政府覺得人口年齡結構不平衡時──例如兒童的數量太多或太少──或者全國的人口分布過於不平均，導致某些地區人口過多或過少，對當地發展造成不利影響。
在實務上，人口政策可以是明示的，也可以是暗示的。明示的人口政策是指政府明確旨在改變人口結果的行動，例如對移民數量設置上限、提供補貼的家庭計劃服務、或直接禁止夫婦生育超過一個或兩個孩子。暗示的人口政策則是指沒有明確地企圖想要改變人口，但被認為會帶來可預測的人口結果。例如推行義務性中等教育，可能會（a）提高平均結婚年齡，且經常導致生育第一個孩子的年齡延後，並（b）給予婦女進入經濟勞動市場所需的技能，並同樣地延後開始生育的年齡或鼓勵連續生育的間隔，以及（c）改變年輕男女的思維，讓他們選擇生育較少的後代。
英國提供了一個相關的有趣範例。根據英國國家統計署的說法，英國「並未推行人口政策，即未積極試圖影響總人口規模、人口年齡結構或人口變動的組成，除了在移民領域以外。也不曾對適合本國的人口規模或年齡結構表達過任何意見。」然而，英國確實有移民政策。英國政府表示，「移民豐富了我們的文化，強化了經濟，因此我們希望能吸引更多人來英國念書、工作和投資。」政府因此致力於簡化並改善移民政策與法律，確保英國擁有具國際競爭性的簽證系統，以及高效、有效的執法行動。具體作為包括執行移民與海關檢查來守衛英國邊境、高效處理入境與居留許可申請以及英國公民申請，並控制移民以限制非歐盟的經濟移民，並使所有移民管道的濫用減到最少。
生育率
有非常多關於政府企圖控制生育率的實例，例如包括了中國的一胎化政策、羅馬尼亞鼓勵生育這類直接的人口政策，也有如瑞典家庭政策這種非直接的政策。
中國的一胎化政策是最著名的人口政策之一。此項直接的人口政策目標為透過拉低總生育率來減緩人口成長。一九七八年頒布了自願性政策，目的是遏止快速朝十億總人口邁進的成長速度，接著於一九八○年九月頒布了一胎化政策。這是一項施行在所有國民（少數族群及第一個孩子為殘疾者除外）的計畫，但在東部大型都市推行的效果比西部鄉下的小農村區域來得好。政府採用了各種執行方法，從廣泛提供避孕措施和對社區及工作場所的密切監控，到為遵守者提供就業優待和經濟獎勵，再到更極端的措施，如強制結紮和墮胎。
這項政策在施行的地區確實有效，使出生率持續下降，並在一九九○年代中期降至低於人口替代水準。然而，副作用卻包括了男女比率失調──較不受看重的女嬰通過墮胎、遺棄或殺害而被排除，以及人數恐高達數百萬名不能被登記的第二和第三個孩子，他們必須面臨缺乏正式教育、醫療照顧或就業的人生。此外，中國人口的年齡依賴比開始惡化，許多長壽的父母與祖父母發現家庭中沒有可以照顧他們的後代。近期，凡是夫妻中至少有一方是獨生子女的，已被允許生育兩個孩子，這類人如今已是大多數的年輕成人。儘管如此，多數人卻還是選擇一個與自己出生成長環境相同的一胎家庭模式。
一九六五年的羅馬尼亞，就跟絕大多數中歐與東歐國家一樣，人口開始下滑，出生率減少，總生育率低於替代水準。在尼古拉．西奧塞古（Nicolae Ceaușescu）領導下的共產黨政權認為，軍備與工業發展需要大量人口。考量到人口成長率如此低的情況下，羅馬尼亞政府於一九六六年頒布了明確的鼓勵生育政策，包括了多種提高生育率的方法。這些舉措讓墮胎只能在有限的情況下合法進行，避孕措施的取得受限，大家庭會得到更多津貼。突然嚴格阻斷獲得合法墮胎與避孕措施的作法，對羅馬尼亞的生育率產生立即的效果，總生育率在一九六五年至一九七○年間，從一．九五上升到超過三。
然而，在接下來的十年間、也就是一九八○年代，生育率再次掉回二．二五。察覺到人口政策失敗後，羅馬尼亞政府於一九八四年施行新手段，企圖增加出生率並限制墮胎。生育年齡的婦女被規定要在工作場所接受定期婦科檢查。年齡超過二十五歲的未婚人口及沒有孩子的夫婦，必須繳納特別稅。一九八五年，合法墮胎的年齡更從四十二歲提高到四十五歲以上，且該婦女必須生育至少五個由她撫養的小孩，若生了之後送給別人養育，就不符合標準。
一九八九年十二月，在羅馬尼亞新轉型政府首度頒布的法案中，包括了廢除所有鼓勵生育的政策。然而，長期禁止使用避孕的後果，讓許多婦女缺乏使用現代避孕措施的經驗，且許多羅馬尼亞醫學界的成員也不願意承認現代避孕措施的安全性。即便如此，羅馬尼亞的總生育率在一九九○年代間還是出現下滑，當前則與其他東歐及中歐國家一樣，落在一．三上下（見圖10）。
與中國及羅馬尼亞明確的人口政策截然不同，瑞典的例子則是隱性的人口政策，它沒有企圖改變人口的清晰目標，但被認為對人口會帶來可預期的結果。
當許多歐洲國家自一九六○年代就開始看著自己的生育率持續下滑的同時，二胎家庭在瑞典仍舊是常態，僅有少數的一胎家庭和穩定比例的無子女家庭。然而，瑞典的總生育率在那段時期卻持續上上下下。這些上下波動與經濟商業週期密切相關，且被稱為順循環（pro-cyclical）生育率。許多人認為這與瑞典的家庭政策有關─基本目標是讓所有家庭擁有良好的經濟生活環境，並促進所有女性與男性得以兼顧工作與育兒。家庭政策的目標透過廣泛提供日托中心與課後輔導的服務、親職保險及育兒津貼等其他福利來實現。
大多數瑞典青年男女在生養孩子之前，已經在就業市場上站穩腳步。多數女性生產後仍留在勞動市場，且孩子出生後，父母雙方都會請一段時間的育嬰假。瑞典的育嬰假制度和收入相關，所享的福利視受助者在生育孩子之前，是否參與勞動市場。一九八○年代末期，在該國經濟強大且育嬰假獲得延長的情況下，生育率出現成長。一九九○年代，隨著瑞典的經濟進入嚴重的衰退期，年輕人開始失業，生育率也開始下降。
儘管如此，瑞典現在開始頒布新的政策，以進一步確保其目標。長久以來，人們認為慷慨的育嬰假或許不利於勞動市場中的女性。母親請的育嬰假通常都比父親久，而這被證實對女性的職涯與收入造成負面影響。二○○八年新頒布了「性別平等獎金」，讓育嬰假請得愈平均的父母能獲得額外的經濟獎勵。現在，某些人開始質疑此一決策，認為其強烈倡導平攤育兒責任，而不是讓家庭能在基於非經濟因素的情況下做決定。
【小小標】人口政策與未來的挑戰
世界上大多數國家都存在著隱性人口政策，而政府也知道某些政策會導致間接的人口後果。明確旨在改變人口結果的直接人口政策則少得多（見圖9）。一般而言，人口政策是企圖修正成長率、人口組成或人口分布的政策。聯合國將人口政策定義為公權力為了防止、延遲或解決人口變化與社會、經濟或政治目標之間的不平衡，採取或明或暗的行動。這包括針對特定人口參數的政策意圖與目標，以及為影響這些參數所採取的法律與計畫性措施。在此範疇內，聯合國認定的人口政策議題包括：控制人口成長（如生育率，特別是青少女的生育率）、影響勞動年齡人口規模的政策，以及與健康相關的出生時平均壽命、五歲以下兒童死亡率與孕產婦死亡率等問題。其他健康相關議題則通常不被視為人口議題。二○一三年，對女性的暴力程度也被納入人口政策的範圍。因此，人口政策是企圖在人口動態導致的結果實際發生前，根據可見的人口趨勢，採用具前瞻性與保護性的政策來處理可能的後果。
因此，人口政策可能旨在改變一個國家或次國家人口的成長率、組成或分布。舉例來說，若政府覺得人口成長或衰退得太快，就可能施行這些政策。當政府覺得人口年齡結構不平衡時──例如兒童的數量太多或太少──或者全國的人口分布過於不平均，導致某些地區人口過多或過少，對當地發展造成不利影響。
在實務上，人口政策可以是明示的，也可以是暗示的。明示的人口政策是指政府明確旨在改變人口結果的行動，例如對移民數量設置上限、提供補貼的家庭計劃服務、或直接禁止夫婦生育超過一個或兩個孩子。暗示的人口政策則是指沒有明確地企圖想要改變人口，但被認為會帶來可預測的人口結果。例如推行義務性中等教育，可能會（a）提高平均結婚年齡，且經常導致生育第一個孩子的年齡延後，並（b）給予婦女進入經濟勞動市場所需的技能，並同樣地延後開始生育的年齡或鼓勵連續生育的間隔，以及（c）改變年輕男女的思維，讓他們選擇生育較少的後代。
英國提供了一個相關的有趣範例。根據英國國家統計署的說法，英國「並未推行人口政策，即未積極試圖影響總人口規模、人口年齡結構或人口變動的組成，除了在移民領域以外。也不曾對適合本國的人口規模或年齡結構表達過任何意見。」然而，英國確實有移民政策。英國政府表示，「移民豐富了我們的文化，強化了經濟，因此我們希望能吸引更多人來英國念書、工作和投資。」政府因此致力於簡化並改善移民政策與法律，確保英國擁有具國際競爭性的簽證系統，以及高效、有效的執法行動。具體作為包括執行移民與海關檢查來守衛英國邊境、高效處理入境與居留許可申請以及英國公民申請，並控制移民以限制非歐盟的經濟移民，並使所有移民管道的濫用減到最少。
生育率
有非常多關於政府企圖控制生育率的實例，例如包括了中國的一胎化政策、羅馬尼亞鼓勵生育這類直接的人口政策，也有如瑞典家庭政策這種非直接的政策。
中國的一胎化政策是最著名的人口政策之一。此項直接的人口政策目標為透過拉低總生育率來減緩人口成長。一九七八年頒布了自願性政策，目的是遏止快速朝十億總人口邁進的成長速度，接著於一九八○年九月頒布了一胎化政策。這是一項施行在所有國民（少數族群及第一個孩子為殘疾者除外）的計畫，但在東部大型都市推行的效果比西部鄉下的小農村區域來得好。政府採用了各種執行方法，從廣泛提供避孕措施和對社區及工作場所的密切監控，到為遵守者提供就業優待和經濟獎勵，再到更極端的措施，如強制結紮和墮胎。
這項政策在施行的地區確實有效，使出生率持續下降，並在一九九○年代中期降至低於人口替代水準。然而，副作用卻包括了男女比率失調──較不受看重的女嬰通過墮胎、遺棄或殺害而被排除，以及人數恐高達數百萬名不能被登記的第二和第三個孩子，他們必須面臨缺乏正式教育、醫療照顧或就業的人生。此外，中國人口的年齡依賴比開始惡化，許多長壽的父母與祖父母發現家庭中沒有可以照顧他們的後代。近期，凡是夫妻中至少有一方是獨生子女的，已被允許生育兩個孩子，這類人如今已是大多數的年輕成人。儘管如此，多數人卻還是選擇一個與自己出生成長環境相同的一胎家庭模式。
一九六五年的羅馬尼亞，就跟絕大多數中歐與東歐國家一樣，人口開始下滑，出生率減少，總生育率低於替代水準。在尼古拉．西奧塞古（Nicolae Ceaușescu）領導下的共產黨政權認為，軍備與工業發展需要大量人口。考量到人口成長率如此低的情況下，羅馬尼亞政府於一九六六年頒布了明確的鼓勵生育政策，包括了多種提高生育率的方法。這些舉措讓墮胎只能在有限的情況下合法進行，避孕措施的取得受限，大家庭會得到更多津貼。突然嚴格阻斷獲得合法墮胎與避孕措施的作法，對羅馬尼亞的生育率產生立即的效果，總生育率在一九六五年至一九七○年間，從一．九五上升到超過三。
然而，在接下來的十年間、也就是一九八○年代，生育率再次掉回二．二五。察覺到人口政策失敗後，羅馬尼亞政府於一九八四年施行新手段，企圖增加出生率並限制墮胎。生育年齡的婦女被規定要在工作場所接受定期婦科檢查。年齡超過二十五歲的未婚人口及沒有孩子的夫婦，必須繳納特別稅。一九八五年，合法墮胎的年齡更從四十二歲提高到四十五歲以上，且該婦女必須生育至少五個由她撫養的小孩，若生了之後送給別人養育，就不符合標準。
一九八九年十二月，在羅馬尼亞新轉型政府首度頒布的法案中，包括了廢除所有鼓勵生育的政策。然而，長期禁止使用避孕的後果，讓許多婦女缺乏使用現代避孕措施的經驗，且許多羅馬尼亞醫學界的成員也不願意承認現代避孕措施的安全性。即便如此，羅馬尼亞的總生育率在一九九○年代間還是出現下滑，當前則與其他東歐及中歐國家一樣，落在一．三上下（見圖10）。
與中國及羅馬尼亞明確的人口政策截然不同，瑞典的例子則是隱性的人口政策，它沒有企圖改變人口的清晰目標，但被認為對人口會帶來可預期的結果。
當許多歐洲國家自一九六○年代就開始看著自己的生育率持續下滑的同時，二胎家庭在瑞典仍舊是常態，僅有少數的一胎家庭和穩定比例的無子女家庭。然而，瑞典的總生育率在那段時期卻持續上上下下。這些上下波動與經濟商業週期密切相關，且被稱為順循環（pro-cyclical）生育率。許多人認為這與瑞典的家庭政策有關─基本目標是讓所有家庭擁有良好的經濟生活環境，並促進所有女性與男性得以兼顧工作與育兒。家庭政策的目標透過廣泛提供日托中心與課後輔導的服務、親職保險及育兒津貼等其他福利來實現。
大多數瑞典青年男女在生養孩子之前，已經在就業市場上站穩腳步。多數女性生產後仍留在勞動市場，且孩子出生後，父母雙方都會請一段時間的育嬰假。瑞典的育嬰假制度和收入相關，所享的福利視受助者在生育孩子之前，是否參與勞動市場。一九八○年代末期，在該國經濟強大且育嬰假獲得延長的情況下，生育率出現成長。一九九○年代，隨著瑞典的經濟進入嚴重的衰退期，年輕人開始失業，生育率也開始下降。
儘管如此，瑞典現在開始頒布新的政策，以進一步確保其目標。長久以來，人們認為慷慨的育嬰假或許不利於勞動市場中的女性。母親請的育嬰假通常都比父親久，而這被證實對女性的職涯與收入造成負面影響。二○○八年新頒布了「性別平等獎金」，讓育嬰假請得愈平均的父母能獲得額外的經濟獎勵。現在，某些人開始質疑此一決策，認為其強烈倡導平攤育兒責任，而不是讓家庭能在基於非經濟因素的情況下做決定。
