第一章 新自由主義與中央銀行的崛起
「為什麼可以透過貨幣政策的手段來管理經濟？」──班傑明．布勞恩（Benjamin Braun）
本書探討相對於國家其他組成部分，特定國家機構的權力如何變大、這與政策變化有何關係，以及相對於這些機構和政策相關的轉變，資本主義的演變結構扮演的是什麼角色。這個分析的出發點是政治學、經濟史和社會學的一個公認的發現：過去五十年來，我們看到已開發的資本主義經濟體在所有這些方面都發生了重大、變革性的變化。工業資本主義（Industrial capitalism）及其組織基礎結構都已經被削弱，這個過程持續降低了實際成長率。我們還看到企業策略的巨大變化，導致生產、消費和融資活動根據「價值」和「財富鏈」（wealth chains）進行重組。此外，自一九七○年代以來是金融活動大規模擴張，以及根據金融邏輯對重要經濟流程和福利體系進行「重新編碼」的時期，結果金融危機變得更加頻繁和嚴重。最後，或許也是最重要的一點是，收入和財富的不平等加劇，破壞了戰後的成長模式以及支撐西方政治穩定的階級妥協。
除了對資本主義轉型以及在各不同國家和地區不同的成果所做的診斷外，我們也看到了國家干預、監管和治理經濟的方式發生了重大的變化，有些作者根據新自由主義的概念，觀察到國家的角色縮小以及市場崛起的過程。更微妙的解讀是，政府繼續實施積極的經濟和社會政策以及市場監管。然而，儘管各國放棄或減少在某些領域的政治權力（例如重新分配財富和限制收入不平等），但卻採取越來越多行動以打造、強化和保障市場這個具有特權的工具，以解決經濟和各種社會、環境和其他方面的疑慮。此外，特定的任務越來越清楚地定義國家機構的目標與活動，並由獨立的技術官僚機構成為主要的制度工具。與此相關的是國家內部權力中心的轉變，從橫向協調單位和民選官員，轉向那些能最有效地與強大的社會和經濟參與者合作的組織，例如與金融市場和跨國公司有關係的執行機構。
因此，我的分析是根據觀察西方國家對新資本主義結構、新自由主義政策的採用，以及以市場為導向的執行機構的崛起之變革。毫無疑問，自一九七○年代以來，貨幣政策的重要性越來越大，而且央行的影響力擴大就是一個很好的例子。但是，既然關於這個廣泛主題的研究汗牛充棟，為什麼還要再做研究？寫作本書的原因在於，儘管人們普遍接受了資本主義形態、政策和制度同時發生變化的診斷，但是政治經濟學和社會學的學者相對較少關注當局如何精確地建立新的資本主義方式的問題。政府的治理已經經歷了重大結構變化的資本主義經濟，公共當局如何與不斷變化的關注對象進行接觸，以便國家干預真正產生可靠的、政治上期望的效果？換句話說，一些國家組織（例如中央銀行）怎麼可以宣稱有效地產生了賦予其合法性的結果？這不只是一個關於引發和解決誰可以決定什麼事的政治爭奪動機和力量的問題。本書也提出了國家組織如何與市場、產業、行為者建立和穩定（認知、物質、社會）關係的問題，這些市場、產業和參與者所做的各種選擇，創造出當局宣稱自己造成的總體經濟結果。
我在本書引用的研究忽略了這個問題，因為政治經濟學和大多數社會學中普遍採用的分析策略，幾乎沒有提供任何研究治理的手段。相反地，大多數研究所引用的基本機制與決定政策，與制度選擇的觀念或利益相關力量有關。舉例來說，許多社會學的學者認為，立法者和當局已經採用新自由主義為一種新的意識形態，因為他們了解到以前的政策典範沒有用，也因為他們相信放鬆管制和貨幣主義思想的展望。通常的替代解釋是，改變選舉聯盟的要求或企業和富裕集團使用策略和結構性權力資源的要求，已經改變了決策官員和國家內部權力中心的計算。更微妙的解釋，則是引入制度路徑依賴來詮釋一系列的約束和機會，在這些約束和機會下，想法或利益能夠造成變革。但是這些不同的解釋策略並沒有讓我們觸及治理問題的核心，因為政策理念或要求，與政策實踐和實施這些政策的組織形式是不同的。書面提案或民選官員提出的主張，與實質總體經濟干預措施的「工具化」和「基礎結構」之間存在很大的差距，而且我們都知道，許多政策主張和訴求實際上都失敗了。提議的措施最終產生了意外的結果，使當局陷入相當尷尬的處境。葛莉塔．克里普納（Greta Krippner）在其知名的著作《利用危機》（Capitalizing on Crisis），就是根據這個意外的後果建構她的整個論點。目的在於為更廣泛的經濟提供資金並抑制通貨膨脹的措施，結果卻放鬆了金融化的管制，決策官員措手不及，但他們接受了這個意想不到的結果，因為這使得原本促使他們改革的問題變得看不見了。
但是，除了隱晦但不切實際的政策和制度變革的線性理論（從想法以及／或是利益到實施），或根據對意外後果和權宜之計的研究的改進概念之外，還有另一種可能的方法，我們可以藉以分析這些問題。若要了解這個替代選項，我們需要將注意力轉向實際的經濟政策實施，以及對政策負責的行為者，這些通常是執行的組織內部官員，他們設計並實施特定的干預措施。在社會學和政治學領域，我們有著很深的學術傳統，著眼於這些國家當局、他們的利益和理由以及他們的行動模式，有很多理論可以用來回答國家官員如何利用空間操作，以及他們實際上追求什麼利益這類的問題。舉例來說，一些學者認為官僚試圖在國家機器內部或外部發展他們的個人事業。有一些人則認為，官員的首要目標是表達對領導者和政黨的忠誠；或是官僚制度在國家機構配置中占主導地位的意識形態和文化模式；或是國家官僚遵循其精英團體的團隊精神。
我自己對政府官員的看法大致遵循丹尼爾．卡本特（Daniel Carpenter）的官僚自治概念。我認為，由於官僚有一定的決定權並控制著重要的組織資源，他們會試著擴大這些資源並加以利用，以提高組織的影響力和合法性。這通常（但不排除其他可能性）表示尋找他們組織可以宣稱政策成功的條件，不論他們如何定義成功。因此，官員們調動他們控制的工具積極解決他們面臨的治理問題，目標是找到可行的解決方案，在不確定的條件下以及／或是面臨新的困境時，這種探索會帶來實驗和創新。決策官員重新調整其工具並進行政策試驗，以尋找新的方法來使其干預措施有效且合法，這需要從（有時是無意的）成功和失敗中不斷學習，並且會導致有助於有效決策的新技術的開發。當國家行為者有能力創新這類技術並保留唯一的控制權時，他們的組織就會在國內獲得相當大的影響力以及合法性。
透過突顯官僚行為者的作用及其治理技術，讀者可能會認為我只聚焦與新自由主義政策變革相關的一部分問題：官僚能力和實施的技術問題，而不是典範轉移及其相關的問題到整體結構轉型。畢竟，官僚制的核心理念是，其官員在多重政治和國家結構約束下行事，這些約束表現為預先確定的授權和職責以及機構勞工、等級制度和正式責任的分工。但我的目的是挑戰政策制定的委託代理觀點，這種觀點常常提供對各自的制度特徵和行為者進行理論化的觀點，因為政策的成功或失敗不僅在於實際治理層面，還需要在該層面進行實驗和實務學習。如果決策官員能夠經由實驗證明，他們能夠實現目標並解決其負責人或其他官員沒有現成答案的問題；如果他們能夠在內部以及向相關大眾傳達這種作用，那麼他們就可以在國家內部發揮影響力。這通常需要重新定義授權委任和任務，以及重新定義成功的條件，一段時間下來，政策實驗可以導致對在資本主義某些條件下被視為可行和合法的國家權威進行根本的重新評估。因此，所提出的反向因果關係遍布，從政策實施的實驗，到新治理技術的法規編纂、到政策管轄權的重新定義、再到不同官僚行為體之間在國內影響力的重新分配。
然而，重要的是我並不認為，這種反向因果關係是官僚之間為尋求最佳解決方案而進行的精英競爭，運用麥克．曼恩的基礎結構權力（infrastructural power）概念，有助於理解為什麼這樣的解釋會被誤導。曼恩提出這個概念是為了區分國家透過滲透公民社會的能力對致命武力的壟斷控制，以及透過塑造社會行為者的行動環境和他們在日常生活中利用的資源，來讓社會行為者參與治理過程的能力。舉例來說，街道、車道、紅綠燈、分界線等基礎建設，為公民提供從A點到B點所需的環境和資源，使交通變得可管理。由於整個地區都被這種基礎建設所滲透，因此可以管理大量交通，交通運輸變得可行。此外，曼恩認為，支撐基礎結構權力的資源其實可能不是由公共機構發明或產生的，這些資源也可以來自民間社會。各國經常透過將自己的治理項目納入新興的社會結構、慣例和技術中，投機地開發基礎結構權力來源。
……
「為什麼可以透過貨幣政策的手段來管理經濟？」──班傑明．布勞恩（Benjamin Braun）
本書探討相對於國家其他組成部分，特定國家機構的權力如何變大、這與政策變化有何關係，以及相對於這些機構和政策相關的轉變，資本主義的演變結構扮演的是什麼角色。這個分析的出發點是政治學、經濟史和社會學的一個公認的發現：過去五十年來，我們看到已開發的資本主義經濟體在所有這些方面都發生了重大、變革性的變化。工業資本主義（Industrial capitalism）及其組織基礎結構都已經被削弱，這個過程持續降低了實際成長率。我們還看到企業策略的巨大變化，導致生產、消費和融資活動根據「價值」和「財富鏈」（wealth chains）進行重組。此外，自一九七○年代以來是金融活動大規模擴張，以及根據金融邏輯對重要經濟流程和福利體系進行「重新編碼」的時期，結果金融危機變得更加頻繁和嚴重。最後，或許也是最重要的一點是，收入和財富的不平等加劇，破壞了戰後的成長模式以及支撐西方政治穩定的階級妥協。
除了對資本主義轉型以及在各不同國家和地區不同的成果所做的診斷外，我們也看到了國家干預、監管和治理經濟的方式發生了重大的變化，有些作者根據新自由主義的概念，觀察到國家的角色縮小以及市場崛起的過程。更微妙的解讀是，政府繼續實施積極的經濟和社會政策以及市場監管。然而，儘管各國放棄或減少在某些領域的政治權力（例如重新分配財富和限制收入不平等），但卻採取越來越多行動以打造、強化和保障市場這個具有特權的工具，以解決經濟和各種社會、環境和其他方面的疑慮。此外，特定的任務越來越清楚地定義國家機構的目標與活動，並由獨立的技術官僚機構成為主要的制度工具。與此相關的是國家內部權力中心的轉變，從橫向協調單位和民選官員，轉向那些能最有效地與強大的社會和經濟參與者合作的組織，例如與金融市場和跨國公司有關係的執行機構。
因此，我的分析是根據觀察西方國家對新資本主義結構、新自由主義政策的採用，以及以市場為導向的執行機構的崛起之變革。毫無疑問，自一九七○年代以來，貨幣政策的重要性越來越大，而且央行的影響力擴大就是一個很好的例子。但是，既然關於這個廣泛主題的研究汗牛充棟，為什麼還要再做研究？寫作本書的原因在於，儘管人們普遍接受了資本主義形態、政策和制度同時發生變化的診斷，但是政治經濟學和社會學的學者相對較少關注當局如何精確地建立新的資本主義方式的問題。政府的治理已經經歷了重大結構變化的資本主義經濟，公共當局如何與不斷變化的關注對象進行接觸，以便國家干預真正產生可靠的、政治上期望的效果？換句話說，一些國家組織（例如中央銀行）怎麼可以宣稱有效地產生了賦予其合法性的結果？這不只是一個關於引發和解決誰可以決定什麼事的政治爭奪動機和力量的問題。本書也提出了國家組織如何與市場、產業、行為者建立和穩定（認知、物質、社會）關係的問題，這些市場、產業和參與者所做的各種選擇，創造出當局宣稱自己造成的總體經濟結果。
我在本書引用的研究忽略了這個問題，因為政治經濟學和大多數社會學中普遍採用的分析策略，幾乎沒有提供任何研究治理的手段。相反地，大多數研究所引用的基本機制與決定政策，與制度選擇的觀念或利益相關力量有關。舉例來說，許多社會學的學者認為，立法者和當局已經採用新自由主義為一種新的意識形態，因為他們了解到以前的政策典範沒有用，也因為他們相信放鬆管制和貨幣主義思想的展望。通常的替代解釋是，改變選舉聯盟的要求或企業和富裕集團使用策略和結構性權力資源的要求，已經改變了決策官員和國家內部權力中心的計算。更微妙的解釋，則是引入制度路徑依賴來詮釋一系列的約束和機會，在這些約束和機會下，想法或利益能夠造成變革。但是這些不同的解釋策略並沒有讓我們觸及治理問題的核心，因為政策理念或要求，與政策實踐和實施這些政策的組織形式是不同的。書面提案或民選官員提出的主張，與實質總體經濟干預措施的「工具化」和「基礎結構」之間存在很大的差距，而且我們都知道，許多政策主張和訴求實際上都失敗了。提議的措施最終產生了意外的結果，使當局陷入相當尷尬的處境。葛莉塔．克里普納（Greta Krippner）在其知名的著作《利用危機》（Capitalizing on Crisis），就是根據這個意外的後果建構她的整個論點。目的在於為更廣泛的經濟提供資金並抑制通貨膨脹的措施，結果卻放鬆了金融化的管制，決策官員措手不及，但他們接受了這個意想不到的結果，因為這使得原本促使他們改革的問題變得看不見了。
但是，除了隱晦但不切實際的政策和制度變革的線性理論（從想法以及／或是利益到實施），或根據對意外後果和權宜之計的研究的改進概念之外，還有另一種可能的方法，我們可以藉以分析這些問題。若要了解這個替代選項，我們需要將注意力轉向實際的經濟政策實施，以及對政策負責的行為者，這些通常是執行的組織內部官員，他們設計並實施特定的干預措施。在社會學和政治學領域，我們有著很深的學術傳統，著眼於這些國家當局、他們的利益和理由以及他們的行動模式，有很多理論可以用來回答國家官員如何利用空間操作，以及他們實際上追求什麼利益這類的問題。舉例來說，一些學者認為官僚試圖在國家機器內部或外部發展他們的個人事業。有一些人則認為，官員的首要目標是表達對領導者和政黨的忠誠；或是官僚制度在國家機構配置中占主導地位的意識形態和文化模式；或是國家官僚遵循其精英團體的團隊精神。
我自己對政府官員的看法大致遵循丹尼爾．卡本特（Daniel Carpenter）的官僚自治概念。我認為，由於官僚有一定的決定權並控制著重要的組織資源，他們會試著擴大這些資源並加以利用，以提高組織的影響力和合法性。這通常（但不排除其他可能性）表示尋找他們組織可以宣稱政策成功的條件，不論他們如何定義成功。因此，官員們調動他們控制的工具積極解決他們面臨的治理問題，目標是找到可行的解決方案，在不確定的條件下以及／或是面臨新的困境時，這種探索會帶來實驗和創新。決策官員重新調整其工具並進行政策試驗，以尋找新的方法來使其干預措施有效且合法，這需要從（有時是無意的）成功和失敗中不斷學習，並且會導致有助於有效決策的新技術的開發。當國家行為者有能力創新這類技術並保留唯一的控制權時，他們的組織就會在國內獲得相當大的影響力以及合法性。
透過突顯官僚行為者的作用及其治理技術，讀者可能會認為我只聚焦與新自由主義政策變革相關的一部分問題：官僚能力和實施的技術問題，而不是典範轉移及其相關的問題到整體結構轉型。畢竟，官僚制的核心理念是，其官員在多重政治和國家結構約束下行事，這些約束表現為預先確定的授權和職責以及機構勞工、等級制度和正式責任的分工。但我的目的是挑戰政策制定的委託代理觀點，這種觀點常常提供對各自的制度特徵和行為者進行理論化的觀點，因為政策的成功或失敗不僅在於實際治理層面，還需要在該層面進行實驗和實務學習。如果決策官員能夠經由實驗證明，他們能夠實現目標並解決其負責人或其他官員沒有現成答案的問題；如果他們能夠在內部以及向相關大眾傳達這種作用，那麼他們就可以在國家內部發揮影響力。這通常需要重新定義授權委任和任務，以及重新定義成功的條件，一段時間下來，政策實驗可以導致對在資本主義某些條件下被視為可行和合法的國家權威進行根本的重新評估。因此，所提出的反向因果關係遍布，從政策實施的實驗，到新治理技術的法規編纂、到政策管轄權的重新定義、再到不同官僚行為體之間在國內影響力的重新分配。
然而，重要的是我並不認為，這種反向因果關係是官僚之間為尋求最佳解決方案而進行的精英競爭，運用麥克．曼恩的基礎結構權力（infrastructural power）概念，有助於理解為什麼這樣的解釋會被誤導。曼恩提出這個概念是為了區分國家透過滲透公民社會的能力對致命武力的壟斷控制，以及透過塑造社會行為者的行動環境和他們在日常生活中利用的資源，來讓社會行為者參與治理過程的能力。舉例來說，街道、車道、紅綠燈、分界線等基礎建設，為公民提供從A點到B點所需的環境和資源，使交通變得可管理。由於整個地區都被這種基礎建設所滲透，因此可以管理大量交通，交通運輸變得可行。此外，曼恩認為，支撐基礎結構權力的資源其實可能不是由公共機構發明或產生的，這些資源也可以來自民間社會。各國經常透過將自己的治理項目納入新興的社會結構、慣例和技術中，投機地開發基礎結構權力來源。
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