第一篇、巴西愉港的參與式預算：神話與現實／萬毓澤老師
第一節 從巴西的「民主聖地」說起
「參與式民主」的重要闡釋者、政治理論學者 Carole Pateman 在經典著作《參與和民主理論》（Participation and Democratic Theory）中，曾這樣闡述參與式民主的核心論點：「在參與式的理論中，『參與』意謂（平等地）參與決策過程，而『政治平等』意謂擁有平等的權力來決定決策的結果」；「在參與式民主理論中，『參與』的主要功能是教育功能，而且是最廣義的教育，包括心理的面向，以及實踐民主技巧及民主程序」（Pateman, 1970: 43, 42）。參與式民主的理論與實踐多不勝數、各有特色，但近年來引人注目的「參與式預算」，似乎頗能符合 Pateman 的描述。
「參與式預算」晚近已在都市治理、發展研究、民主理論等領域中成為熱門關鍵字。舉幾個例子：2005 年，英國成立了半官方的「參與式預算小組」（Participatory Budgeting Unit），由民間的慈善團體「教會扶貧行動」（Church Action on Poverty）和官方的社區暨地方政府部（Department for Communities and Local Government）共同推動，至今已在英格蘭、威爾斯、蘇格蘭進行約 150 個試點；2007 年，世界銀行出版了參與式預算的調查報告；參與式預算的國際會議也於 2010 年首度召開。不管是左的、右的、激進的、保守的政府與團體，似乎都能從「參與式預算」中各取所需。時至今日，同以「參與式預算」為名的方案或計畫，目標、內容可能南轅北轍，民眾「參與」的程度也可能有雲泥之別。但無論如何，如果要理解參與式預算，為當前不同的參與式預算實踐模式定位，似乎很難不追本溯源，回到參與式預算的發源地：巴西南大河州（Rio Grande do Sul）的首府愉港（Porto
Alegre）。
巴西工人黨（Partido dos Trabalhadores，PT）1988 年在愉港取得執政權，1989 年起在該地推動參與式預算（葡萄牙文為 orçamento participativo，簡稱 OP）。愉港的參與式預算，是一系列由下而上匯集公民意見的決策過程。在過程中，公民透過直接與間接的方式參與公共預算的決策和控制，不僅逐步將資源轉移至公共服務項目和較貧窮的社區，還促成了各種基層社區組織的蓬勃發展。在審議過程中，市政府公開所有預算，包括人員費用、公共債務、基本服務、投資、發展等，並組織各種會議，協助公民參與討論。
實施六、七年後，1996 年的聯合國人居會議（United Nations Habitat Conference）將愉港的參與式預算選為全世界都市治理的「最佳實踐」之一，也從此成為全世界「進步」或「左翼」都市治理的典範。
那麼，為什麼是愉港？
愉港可說是巴西的「民主聖地」，長期扮演「反對都市」（oppositional city）的角色。1950 年代及 1960 年代初期，中間偏左的巴西勞動黨（Partido Trabalhista Brasileiro，PTB）在愉港建立了深厚的基礎。3一個著名的例子是：1961 年 8 月，軍方策動政變，南大河州州長 Leonel Brizola（先前曾任愉港市長）在州長官邸內指揮反抗，在各地成立準軍事組織「民主抵抗委員會」（ C o m i t ê d e R e s i s t ê n c i a Democrática），並宣布愉港將捍衛民主，直到最後一刻。後來，在 1964 年到 1985 年的軍事戒嚴時期，愉港的反對力量始終存在，並且在民主化運動中扮演重要角色。1985 年，各州首府市長恢復民選，愉港的勝選者為巴西民主勞動黨的 Alceu Collares。1988 年，政治上更為激進的工人黨在地方選舉中大有斬獲，選上 36 名市長，包括 3 個州的首府，愉港也在其中。自 1988 年起，工人黨在愉港連續選上四屆市長，共執政了 16 年；代表「另類全球化」、「全球正義運動」的世界社會論壇（World Social Forum）前三屆、第五屆也都在愉港召開（2001-2003 年、2005 年），第五屆的與會人士還共同發表了〈愉港宣言〉，提出十二項涵蓋「經濟措施」、「和平與正義」及「民主」的行動綱領。總之，在工人黨的治理、進步社會力量的推波助瀾下，推動鼓勵民眾參與的預算改革，似乎是水到渠成。即使 2005 年後愉港不再由工人黨執政，參與式預算依然健在，成為「不可逆」的民主成就。四位研究參與式預算的重要學者將這段過程總結如下：
在愉港，1988 年工人黨選舉獲勝後，出現了「機會之窗」，從而使參與式預算逐漸成形。但是，推動新的參與式過程的，不只是新上任的左翼地方政府；公民社會，尤其是社區協會，也要求更多的共同決策權。這是一種務實的變革，而不是學術或政治計畫的應用。……工人黨在掌權 16 年後，於 2004 年失去市長職位，但由於參與式預算的制度化程度已經很深，故新政府也不敢廢除之（Sintomer and Herzberg, 2012:8，中譯略有修改）。
然而，事情真的如此簡單嗎？我們在第三節、第四節會討論這個問題。
第一節 從巴西的「民主聖地」說起
「參與式民主」的重要闡釋者、政治理論學者 Carole Pateman 在經典著作《參與和民主理論》（Participation and Democratic Theory）中，曾這樣闡述參與式民主的核心論點：「在參與式的理論中，『參與』意謂（平等地）參與決策過程，而『政治平等』意謂擁有平等的權力來決定決策的結果」；「在參與式民主理論中，『參與』的主要功能是教育功能，而且是最廣義的教育，包括心理的面向，以及實踐民主技巧及民主程序」（Pateman, 1970: 43, 42）。參與式民主的理論與實踐多不勝數、各有特色，但近年來引人注目的「參與式預算」，似乎頗能符合 Pateman 的描述。
「參與式預算」晚近已在都市治理、發展研究、民主理論等領域中成為熱門關鍵字。舉幾個例子：2005 年，英國成立了半官方的「參與式預算小組」（Participatory Budgeting Unit），由民間的慈善團體「教會扶貧行動」（Church Action on Poverty）和官方的社區暨地方政府部（Department for Communities and Local Government）共同推動，至今已在英格蘭、威爾斯、蘇格蘭進行約 150 個試點；2007 年，世界銀行出版了參與式預算的調查報告；參與式預算的國際會議也於 2010 年首度召開。不管是左的、右的、激進的、保守的政府與團體，似乎都能從「參與式預算」中各取所需。時至今日，同以「參與式預算」為名的方案或計畫，目標、內容可能南轅北轍，民眾「參與」的程度也可能有雲泥之別。但無論如何，如果要理解參與式預算，為當前不同的參與式預算實踐模式定位，似乎很難不追本溯源，回到參與式預算的發源地：巴西南大河州（Rio Grande do Sul）的首府愉港（Porto
Alegre）。
巴西工人黨（Partido dos Trabalhadores，PT）1988 年在愉港取得執政權，1989 年起在該地推動參與式預算（葡萄牙文為 orçamento participativo，簡稱 OP）。愉港的參與式預算，是一系列由下而上匯集公民意見的決策過程。在過程中，公民透過直接與間接的方式參與公共預算的決策和控制，不僅逐步將資源轉移至公共服務項目和較貧窮的社區，還促成了各種基層社區組織的蓬勃發展。在審議過程中，市政府公開所有預算，包括人員費用、公共債務、基本服務、投資、發展等，並組織各種會議，協助公民參與討論。
實施六、七年後，1996 年的聯合國人居會議（United Nations Habitat Conference）將愉港的參與式預算選為全世界都市治理的「最佳實踐」之一，也從此成為全世界「進步」或「左翼」都市治理的典範。
那麼，為什麼是愉港？
愉港可說是巴西的「民主聖地」，長期扮演「反對都市」（oppositional city）的角色。1950 年代及 1960 年代初期，中間偏左的巴西勞動黨（Partido Trabalhista Brasileiro，PTB）在愉港建立了深厚的基礎。3一個著名的例子是：1961 年 8 月，軍方策動政變，南大河州州長 Leonel Brizola（先前曾任愉港市長）在州長官邸內指揮反抗，在各地成立準軍事組織「民主抵抗委員會」（ C o m i t ê d e R e s i s t ê n c i a Democrática），並宣布愉港將捍衛民主，直到最後一刻。後來，在 1964 年到 1985 年的軍事戒嚴時期，愉港的反對力量始終存在，並且在民主化運動中扮演重要角色。1985 年，各州首府市長恢復民選，愉港的勝選者為巴西民主勞動黨的 Alceu Collares。1988 年，政治上更為激進的工人黨在地方選舉中大有斬獲，選上 36 名市長，包括 3 個州的首府，愉港也在其中。自 1988 年起，工人黨在愉港連續選上四屆市長，共執政了 16 年；代表「另類全球化」、「全球正義運動」的世界社會論壇（World Social Forum）前三屆、第五屆也都在愉港召開（2001-2003 年、2005 年），第五屆的與會人士還共同發表了〈愉港宣言〉，提出十二項涵蓋「經濟措施」、「和平與正義」及「民主」的行動綱領。總之，在工人黨的治理、進步社會力量的推波助瀾下，推動鼓勵民眾參與的預算改革，似乎是水到渠成。即使 2005 年後愉港不再由工人黨執政，參與式預算依然健在，成為「不可逆」的民主成就。四位研究參與式預算的重要學者將這段過程總結如下：
在愉港，1988 年工人黨選舉獲勝後，出現了「機會之窗」，從而使參與式預算逐漸成形。但是，推動新的參與式過程的，不只是新上任的左翼地方政府；公民社會，尤其是社區協會，也要求更多的共同決策權。這是一種務實的變革，而不是學術或政治計畫的應用。……工人黨在掌權 16 年後，於 2004 年失去市長職位，但由於參與式預算的制度化程度已經很深，故新政府也不敢廢除之（Sintomer and Herzberg, 2012:8，中譯略有修改）。
然而，事情真的如此簡單嗎？我們在第三節、第四節會討論這個問題。
