承諾與現實的鴻溝
但加州的故事，並沒有像法國或日本那般順利。時光流逝，州長更迭，計畫推進步履維艱。直到2008年，加州選民終於通過一項公投提案，正式批准高鐵計畫。預期在2020年前完成首段路線，耗資預估為330億美元。2011年，推動高鐵最積極的倡議者：傑瑞・布朗在相隔近30年後重新當選州長，重返州府。他沒有錯過這個機會，在2012年的州情諮文中，布朗將高鐵列為任期內的旗艦計畫之一。他向民眾宣示：「如果你和我一樣，相信加州將持續成長，未來會有數百萬人生活在這裡，那麼這項投資就是聰明的。」他進一步承諾：「我們將在幾週內提出修訂後的商業計畫，並在年底前啟動初期建設。」
這一次，布朗得到了強有力的聯邦盟友。2009年，時任總統歐巴馬簽署《美國復甦與再投資法案》。在當時，「復甦」是迫切的政治語言：房市泡沫引爆金融危機，危機引發失業潮，經濟亟需立即刺激。但歐巴馬政府想要的不只是短期刺激，更希望打造一種長遠的歷史遺產。他們試圖藉由宏大的基礎建設計畫，為美國下一個世紀的實力與繁榮打下根基。正如白宮幕僚長拉姆・伊曼紐爾（Rahm Emanuel）當時所說：「你永遠不該浪費一場嚴重危機……這正是一個做你平常做不到的事的機會。」
這正是「再投資」的核心精神：將數千億美元投入未來的基礎建設，而其中最耀眼的明星項目之一，就是高鐵。2009年4月，歐巴馬總統站在白宮演講臺上，對全國描繪一幅令人嚮往的畫面：「想像你從城市中心登上列車，不必趕機場、不用脫鞋、不擔心延誤，也不用擔心行李丟失。想像你以每小時超過100英里的速度穿越市鎮，抵達後只需走幾步便能接上大眾運輸，最終抵達目的地附近幾個街區。這不再是某種天馬行空的未來構想——它早已成為現實，只不過不是在美國，而是在其他地方。」他的願望是，這一次，美國不要再缺席。
而最明顯的試驗場，就是加州。歐巴馬接著指出：「加州選民已經決定推動高鐵系統。這是一條全新的現代化鐵路，設站新穎，列車時速可達220英里，將加州的大城市與內陸城鎮緊密連接。它將紓解高速公路與機場的擁堵，讓舊金山到洛杉磯的車程縮短至僅需兩個半小時。」
到了2009年，加州高鐵可說站上了歷史的絕佳起點。它是美國總統的代表性基礎建設計畫，也是數十年來最有影響力的加州州長的核心政見，同時獲得選民支持並撥款數十億美元，還有來自聯邦政府的大量資金挹注。這樣的政治與財務環境，幾乎無可比擬，美國極少有哪項大型工程享有如此完美的起跑條件。加州高鐵局的發言人信心滿滿，甚至在廣播節目中公開宣示：「大家將會在2020年搭上從舊金山開往洛杉磯的高速列車。」
但計畫進度龜速，成本不斷飆升。原定的夢想列車，開始在預算與工期中逐漸偏離軌道。2018年，在任內最後一次州情諮文中，時任州長傑瑞・布朗仍試圖鼓舞民眾，保持信心：「困難挑戰我們，但不能讓我們沮喪，也不能讓我們停下腳步。」然而隔年，他的副州長加文・紐森（Gavin Newsom）接任州長，語氣卻明顯不同。在他上任後的首場州情諮文中，紐森坦言：「實話實說，目前規劃的高鐵計畫太花錢、太耗時，監督不力，資訊也不透明。現在根本無法從沙加緬度蓋到聖地牙哥，更別提從舊金山到洛杉磯。我也希望能做到，但……沒路。」這句「沒路」，不只是地理意義上的窒礙，更是政治與信任上的斷裂。
原本壯闊的雄心，如今已大幅縮水。加州高鐵不再試圖連接舊金山與洛杉磯這兩座經濟重鎮，而是退而求其次，改為僅建一段穿越中央山谷、連接梅塞德與貝克斯菲爾德的農業區路線。如果這段路線一開始就被提案作為整體計畫的核心，大概不會有多少人願意支持。這個「縮小版」的預算起初估計為220億美元，但至今成本已膨脹至350億。而且，即使一切順利，這段高鐵最早也要到2030年才能開通，甚至可能拖延到2033年。
政治幻景與現實工程之間的夾縫
美國曾是全球鐵路技術的先驅，發明了空氣煞車系統，19世紀末領先世界興建密集的鐵路網。1860年代，加州企業家主導建設橫貫大陸鐵路的西段，長達1,800英里，耗時僅六年完工。
六年，跨越大陸。而如今，六年連延期都做不完。光是「意識到」加州高鐵又要再延後十年，就要花六年。在這六年間，加州沒能建完500英里的高鐵；而中國，卻已經鋪設了超過 23,000 英里 的高鐵網。
2023年10月，我們其中一位作者伊茲拉前往加州弗雷斯諾，實地參觀了加州高鐵局已完工的路段。那是一段令人百感交集的工程：它介於政治幻景與物理現實之間。加州高鐵如今既無足夠資金，也缺乏政治意志，早已無法實現當初連接舊金山與洛杉磯的壯志藍圖；甚至連僅剩的「縮小版」——梅塞德至貝克斯菲爾德段——也面臨資金短缺，沒有明確的籌資路徑。但正因為還殘存著一點資金，還留有一絲政治動能，高鐵局選擇不放棄，他們繼續建造。
障礙不是技術，是協商
伊茲拉沿著鐵道與工程師一同巡視，耳中聽到的問題，大多不是技術難題，而是政治性阻力。他站在99號公路上，這段高速公路已經為了讓出鐵道而整體移位，不遠處，原本是一家迷你倉儲業者。從遠處看，這不過是一塊再平凡不過的土地。但它成為了整個高鐵進度停滯的縮影。許多人以為政府徵地是一件簡單的事：政府開出價格、業主拿錢、土地就此讓渡。實際上，加州高鐵局為了取得這塊地，提交了四次請求，並歷經兩年半的訴訟，才最終完成徵收。
這樣的故事，並非個案，而是不斷重演的日常。部分高鐵路線與現有貨運線交錯，而每年10月至12月的貨運旺季，鐵路公司會對施工設下禁令，使得工程每年有數個月無法推進。即使高鐵在環保效益上遠優於汽車與飛機，它仍需為每一英吋路線完成繁複的環境影響評估。而每一次環評，幾乎都伴隨著訴訟的陰影。以目前主幹線為例：環評程序自 2012 年開始，至 2024 年仍未全面完成。高鐵局前局長布萊恩・凱利（Brian Kelly），自 2018 年到 2024 年領導這項工程，他回憶說：「我總是感到驚訝，這些員工為了完成一份環評文件，竟然投入了十年，甚至更久的時間。」
高鐵最費時的部分，不是打樁、不是灌漿、也不是工程技術本身，而是談判。與誰談？與法院、資助者、鐵路公司、業主、屋主、農場主——幾乎每一塊土地、每一筆撥款、每一條路線，都需要協商。這些談判耗時，而耗時就意味著成本上升。談判也迫使工程在不斷妥協下修改原計畫：路線變更、建築設計變更、施工方法變更，這些都是看不見的間接成本。更關鍵的是，談判造成民眾失望與耐性耗盡。原本對高鐵懷抱期待的選民與政治人物，最終失去信心，進一步導致資金中止與政治支持流失。
有一派人認為：為了把項目做對，值得花時間。多幾年審查、更多次的公眾諮詢，是民主程序應有之義，也是保證品質的必要代價。
但這樣的選擇，並非沒有代價。前高鐵局局長凱利直言：「時間是預算的殺手。沒有資金、無法下決策、無法讓工程啟動，損失會非常大。平常每年成本會上升2%至3%，而在高通膨時期，可能高達5%。」拖得越久，成本越高，完工的可能性越低。民眾的失望累積，政治人物的耐性也會耗盡。他們開始轉向下一個議題、下一場選舉、下一筆預算。
忘了怎麼建設的美國
加州州長加文・紐森知道這一切有多難看。「我從市長、副州長一路做到州長，親眼看著加州高鐵從一項年度計畫，變成一項十年、二十年都完不了的工程。人們開始質疑，我們是否還有能力建造任何大型公共工程。大家常常看著我，問：『那個能在1950、60年代蓋出全國最強公路網與水利系統的加州，到哪去了？』」
但問題，從來不只是加州的高鐵。對於公共建設的制度性停滯，民主黨內部的批評之激烈，毫不遜於共和黨。歐巴馬政府氣候政策核心幕僚、現任白宮氣候協調官約翰・波德斯塔（John Podesta）就坦言：「延遲貫穿聯邦、州與地方各級政府。我們太擅長阻止項目，卻忘了如何建設。」白宮國家經濟委員會主任布萊恩・迪斯（Brian Deese）也在 2022 年 4 月的演講中提出類似警告：「帝國大廈只花一年就建成。政府必須證明，我們仍然具備像過去那樣快速建設的能力。最好還能公平建設——這一點，過去我們有時並未做到。」
面對建設遲滯，一個典型的共和黨反應是：「政府本來就低效。」但數據並不支持這種說法。根據「軌道成本專案」的國際比較研究，不同國家的建設條件雖有差異（例如是否包含高成本的隧道工程），但即便納入這些變數，美國依然是花最多錢、做最少事的國家之一。美國建造每公里鐵道路線的平均成本為 6.09 億美元。相比之下：
德國為 3.84 億
加拿大為 2.95 億
日本為 2.67 億
最便宜的葡萄牙，僅需 9,600 萬美元
更諷刺的是：這些國家在高成本的隧道比例上，往往高於美國。原因可能正是他們更敢於去做。因為越擅長基礎建設，一個社會就越有信心構想、執行宏大計畫。
我們查過了：這些國家也都有政府。所以問題，顯然不會只是「政府體制」。那麼是工會嗎？這是另一個右派常見的假想敵。但事實是：這些國家的工會密度普遍都高於美國。所以問題，也不只是「工會」。
但加州的故事，並沒有像法國或日本那般順利。時光流逝，州長更迭，計畫推進步履維艱。直到2008年，加州選民終於通過一項公投提案，正式批准高鐵計畫。預期在2020年前完成首段路線，耗資預估為330億美元。2011年，推動高鐵最積極的倡議者：傑瑞・布朗在相隔近30年後重新當選州長，重返州府。他沒有錯過這個機會，在2012年的州情諮文中，布朗將高鐵列為任期內的旗艦計畫之一。他向民眾宣示：「如果你和我一樣，相信加州將持續成長，未來會有數百萬人生活在這裡，那麼這項投資就是聰明的。」他進一步承諾：「我們將在幾週內提出修訂後的商業計畫，並在年底前啟動初期建設。」
這一次，布朗得到了強有力的聯邦盟友。2009年，時任總統歐巴馬簽署《美國復甦與再投資法案》。在當時，「復甦」是迫切的政治語言：房市泡沫引爆金融危機，危機引發失業潮，經濟亟需立即刺激。但歐巴馬政府想要的不只是短期刺激，更希望打造一種長遠的歷史遺產。他們試圖藉由宏大的基礎建設計畫，為美國下一個世紀的實力與繁榮打下根基。正如白宮幕僚長拉姆・伊曼紐爾（Rahm Emanuel）當時所說：「你永遠不該浪費一場嚴重危機……這正是一個做你平常做不到的事的機會。」
這正是「再投資」的核心精神：將數千億美元投入未來的基礎建設，而其中最耀眼的明星項目之一，就是高鐵。2009年4月，歐巴馬總統站在白宮演講臺上，對全國描繪一幅令人嚮往的畫面：「想像你從城市中心登上列車，不必趕機場、不用脫鞋、不擔心延誤，也不用擔心行李丟失。想像你以每小時超過100英里的速度穿越市鎮，抵達後只需走幾步便能接上大眾運輸，最終抵達目的地附近幾個街區。這不再是某種天馬行空的未來構想——它早已成為現實，只不過不是在美國，而是在其他地方。」他的願望是，這一次，美國不要再缺席。
而最明顯的試驗場，就是加州。歐巴馬接著指出：「加州選民已經決定推動高鐵系統。這是一條全新的現代化鐵路，設站新穎，列車時速可達220英里，將加州的大城市與內陸城鎮緊密連接。它將紓解高速公路與機場的擁堵，讓舊金山到洛杉磯的車程縮短至僅需兩個半小時。」
到了2009年，加州高鐵可說站上了歷史的絕佳起點。它是美國總統的代表性基礎建設計畫，也是數十年來最有影響力的加州州長的核心政見，同時獲得選民支持並撥款數十億美元，還有來自聯邦政府的大量資金挹注。這樣的政治與財務環境，幾乎無可比擬，美國極少有哪項大型工程享有如此完美的起跑條件。加州高鐵局的發言人信心滿滿，甚至在廣播節目中公開宣示：「大家將會在2020年搭上從舊金山開往洛杉磯的高速列車。」
但計畫進度龜速，成本不斷飆升。原定的夢想列車，開始在預算與工期中逐漸偏離軌道。2018年，在任內最後一次州情諮文中，時任州長傑瑞・布朗仍試圖鼓舞民眾，保持信心：「困難挑戰我們，但不能讓我們沮喪，也不能讓我們停下腳步。」然而隔年，他的副州長加文・紐森（Gavin Newsom）接任州長，語氣卻明顯不同。在他上任後的首場州情諮文中，紐森坦言：「實話實說，目前規劃的高鐵計畫太花錢、太耗時，監督不力，資訊也不透明。現在根本無法從沙加緬度蓋到聖地牙哥，更別提從舊金山到洛杉磯。我也希望能做到，但……沒路。」這句「沒路」，不只是地理意義上的窒礙，更是政治與信任上的斷裂。
原本壯闊的雄心，如今已大幅縮水。加州高鐵不再試圖連接舊金山與洛杉磯這兩座經濟重鎮，而是退而求其次，改為僅建一段穿越中央山谷、連接梅塞德與貝克斯菲爾德的農業區路線。如果這段路線一開始就被提案作為整體計畫的核心，大概不會有多少人願意支持。這個「縮小版」的預算起初估計為220億美元，但至今成本已膨脹至350億。而且，即使一切順利，這段高鐵最早也要到2030年才能開通，甚至可能拖延到2033年。
政治幻景與現實工程之間的夾縫
美國曾是全球鐵路技術的先驅，發明了空氣煞車系統，19世紀末領先世界興建密集的鐵路網。1860年代，加州企業家主導建設橫貫大陸鐵路的西段，長達1,800英里，耗時僅六年完工。
六年，跨越大陸。而如今，六年連延期都做不完。光是「意識到」加州高鐵又要再延後十年，就要花六年。在這六年間，加州沒能建完500英里的高鐵；而中國，卻已經鋪設了超過 23,000 英里 的高鐵網。
2023年10月，我們其中一位作者伊茲拉前往加州弗雷斯諾，實地參觀了加州高鐵局已完工的路段。那是一段令人百感交集的工程：它介於政治幻景與物理現實之間。加州高鐵如今既無足夠資金，也缺乏政治意志，早已無法實現當初連接舊金山與洛杉磯的壯志藍圖；甚至連僅剩的「縮小版」——梅塞德至貝克斯菲爾德段——也面臨資金短缺，沒有明確的籌資路徑。但正因為還殘存著一點資金，還留有一絲政治動能，高鐵局選擇不放棄，他們繼續建造。
障礙不是技術，是協商
伊茲拉沿著鐵道與工程師一同巡視，耳中聽到的問題，大多不是技術難題，而是政治性阻力。他站在99號公路上，這段高速公路已經為了讓出鐵道而整體移位，不遠處，原本是一家迷你倉儲業者。從遠處看，這不過是一塊再平凡不過的土地。但它成為了整個高鐵進度停滯的縮影。許多人以為政府徵地是一件簡單的事：政府開出價格、業主拿錢、土地就此讓渡。實際上，加州高鐵局為了取得這塊地，提交了四次請求，並歷經兩年半的訴訟，才最終完成徵收。
這樣的故事，並非個案，而是不斷重演的日常。部分高鐵路線與現有貨運線交錯，而每年10月至12月的貨運旺季，鐵路公司會對施工設下禁令，使得工程每年有數個月無法推進。即使高鐵在環保效益上遠優於汽車與飛機，它仍需為每一英吋路線完成繁複的環境影響評估。而每一次環評，幾乎都伴隨著訴訟的陰影。以目前主幹線為例：環評程序自 2012 年開始，至 2024 年仍未全面完成。高鐵局前局長布萊恩・凱利（Brian Kelly），自 2018 年到 2024 年領導這項工程，他回憶說：「我總是感到驚訝，這些員工為了完成一份環評文件，竟然投入了十年，甚至更久的時間。」
高鐵最費時的部分，不是打樁、不是灌漿、也不是工程技術本身，而是談判。與誰談？與法院、資助者、鐵路公司、業主、屋主、農場主——幾乎每一塊土地、每一筆撥款、每一條路線，都需要協商。這些談判耗時，而耗時就意味著成本上升。談判也迫使工程在不斷妥協下修改原計畫：路線變更、建築設計變更、施工方法變更，這些都是看不見的間接成本。更關鍵的是，談判造成民眾失望與耐性耗盡。原本對高鐵懷抱期待的選民與政治人物，最終失去信心，進一步導致資金中止與政治支持流失。
有一派人認為：為了把項目做對，值得花時間。多幾年審查、更多次的公眾諮詢，是民主程序應有之義，也是保證品質的必要代價。
但這樣的選擇，並非沒有代價。前高鐵局局長凱利直言：「時間是預算的殺手。沒有資金、無法下決策、無法讓工程啟動，損失會非常大。平常每年成本會上升2%至3%，而在高通膨時期，可能高達5%。」拖得越久，成本越高，完工的可能性越低。民眾的失望累積，政治人物的耐性也會耗盡。他們開始轉向下一個議題、下一場選舉、下一筆預算。
忘了怎麼建設的美國
加州州長加文・紐森知道這一切有多難看。「我從市長、副州長一路做到州長，親眼看著加州高鐵從一項年度計畫，變成一項十年、二十年都完不了的工程。人們開始質疑，我們是否還有能力建造任何大型公共工程。大家常常看著我，問：『那個能在1950、60年代蓋出全國最強公路網與水利系統的加州，到哪去了？』」
但問題，從來不只是加州的高鐵。對於公共建設的制度性停滯，民主黨內部的批評之激烈，毫不遜於共和黨。歐巴馬政府氣候政策核心幕僚、現任白宮氣候協調官約翰・波德斯塔（John Podesta）就坦言：「延遲貫穿聯邦、州與地方各級政府。我們太擅長阻止項目，卻忘了如何建設。」白宮國家經濟委員會主任布萊恩・迪斯（Brian Deese）也在 2022 年 4 月的演講中提出類似警告：「帝國大廈只花一年就建成。政府必須證明，我們仍然具備像過去那樣快速建設的能力。最好還能公平建設——這一點，過去我們有時並未做到。」
面對建設遲滯，一個典型的共和黨反應是：「政府本來就低效。」但數據並不支持這種說法。根據「軌道成本專案」的國際比較研究，不同國家的建設條件雖有差異（例如是否包含高成本的隧道工程），但即便納入這些變數，美國依然是花最多錢、做最少事的國家之一。美國建造每公里鐵道路線的平均成本為 6.09 億美元。相比之下：
德國為 3.84 億
加拿大為 2.95 億
日本為 2.67 億
最便宜的葡萄牙，僅需 9,600 萬美元
更諷刺的是：這些國家在高成本的隧道比例上，往往高於美國。原因可能正是他們更敢於去做。因為越擅長基礎建設，一個社會就越有信心構想、執行宏大計畫。
我們查過了：這些國家也都有政府。所以問題，顯然不會只是「政府體制」。那麼是工會嗎？這是另一個右派常見的假想敵。但事實是：這些國家的工會密度普遍都高於美國。所以問題，也不只是「工會」。
