【第壹章 緒論】
市鎮制度關於自由，初級學校關於科學。市鎮將自由置於民眾能觸及之範圍。它使民眾嘗到甜頭，並且有益於他們自己。
—— 托克維爾，《民主在美國》
地方自治成為國內熱門的法政議題，僅僅是 1990 年代才開始；雖然不能說之前沒有地方自治的問題，但地方自治團體總被視為是中央政府的派出機關，執行任務與執行者名義，均是以中央政府的任務與名義為之，地方自治實與地方政府同義1。然而，隨著 1994 年 7 月29 日總統公布施行「省縣自治法」與「直轄市自治法」，地方自治正式法制化；尤其在 1999 年 1 月 25 日地方制度法施行，以取代前述兩自治法後，中央與地方互動的好壞，更屢屢成為朝野政黨進行政治攻防的焦點；地方制度法明確化地方自治團體的自治事項後，越來越多的地方事務改由地方自治團體承擔，被稱之為「間接行政」；相對地，地方住民也漸漸習慣地方自治團體提供各項地方性公共服務，也逐漸要求更加參與決策的接近權、知悉權。
憲法並沒有明文規定地方自治團體的概念，而是透過地方制度法將地方自治團體定義為：「指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。」然而，這樣的定義只有述明地方自治團體是公法人，至於其是公法社團法人、公法財團法人或公法營造物法人，都不符明確性原則，太過模糊；早先司法院大法官曾就 1997 年第四次修憲後，「省」的定位，做出司法院釋字第 467 號解釋理由書認定：「凡憲法上之各級地域團體符合下列條件者：一、享有就自治事項制定規章並執行之權限，二、具有自主組織權，方得為地方自治團體性質之公法人。」同時司法院釋字第 498 號解釋文2亦肯認地方自治涉及到「住民自治」。由此得知，地方自自治團體的要件有五項：一定數量的住民、就自治事項得自定規章並執行、自主組織、劃有一定行政區域，以及具公法人資格。
從憲法第 10 章與第 11 章之制憲意旨觀之，制憲者明顯區分地方自治團體的等級，同時給予不同等級的地方自治團體不同的權限劃分。憲法與地方制度法並共同將全體的地方自治團體區分為三級：直轄市、縣（市）與鄉（鎮、市）；前兩者為憲定地方自治團體，後者是法定地方自治團體。等級不同亦代表著彼此之間出現有上對下監督關係，主要顯現於縣就縣境內的鄉、鎮、縣轄市具有上下級地方自治團體的架構；地方自治不但是政治制度，亦是憲法上明定的制度。長期以來，學說與實務對於地方自治的本質為何，眾說紛紜，早期的說法是採取「固有說」與「授與說」之論爭，近期受到德、日等國之學說影響，更出現了「制度性保障說」與「人民主權說」。釋憲實務上，正式認定地方自治本質是制度性保障，首推司法院釋字第 498 號解釋，隨後多號釋字，包括有釋字第 527 號、第 550 號、第 553 號均在解釋文或解釋理由書說持續追認制度性保障作為基本架構。或許是司法院大法官見解已經很穩定，之後的釋字第 738 號、第 769 號、第 785 號與第 806 號均涉及到地方自治議題，均未再有制度性保障或相似的文字。然而，直至憲法法庭 111 年憲判字第6 號判決中不但再言之制度性保障，反而突然提及「單一國體制下，地方自治團體就自治事項之立法權，仍應受憲法及中央法律之拘束」（參照理由第 60 段），更以此推論四點：
‧單一國體制，中央權限優先於地方自治：「我國憲法就政府體制之垂直權力分立，係採單一國，而非聯邦國體制……憲法第 107條至第 110 條就中央、省及縣立法權事項及範圍之規定，並非相互排斥，互不重疊，反而有如同心圓式之規範架構，各個縣自治事項（小圓），均為其相對應之省自治事項（中圓）及中央立法權（大圓）所包涵。至直轄市之自治事項，憲法第 118 條規定係授權中央立法決定，而無憲法直接保障之地方自治核心事項。」（摘錄理由第 61段）
‧地方立法權的行使不能違憲與違反中央法律：「在我國憲法之單一國體制下，如專屬中央立法事項，地方即無以自治條例另行立法之權，至多只能依中央法律之授權，就其執行部分，於不違反中央法律之前提下，自訂相關之自治條例或規則。相對於此，即使是憲法保障之地方自治事項，均仍受憲法及中央法律之拘束，且不得牴觸憲法及中央法律之規定。」（摘錄理由第 62 段）
‧本於「因地制宜之精神」制定框架式法律：「本於地方自治因地制宜之精神，就其『有一縣之性質者』（憲法第 111 條規定參照），應有其自治立法及執行權。直轄市就『有一直轄市之性質者』，亦同。中央對於此等自治事項，不論是組織法或作用法，均仍得以法律予以規範（如地制法、地方稅法通則等），且有一定之立法形成空間。然為貫徹憲法保障地方自治之意旨，中央法律宜留給地方就其自治事項有一定之立法或執行空間。而地方行使其自治立法或執行權時，亦應注意其範圍及界限。」（摘錄理由第 64 段）
‧地方立法權僅限於其行政區域：「按任一地方自治團體，不論縣（市）或直轄市，均有其法定轄區，而為該地方自治立法及行政權所應及且所能及之空間範圍。故不論是『有一縣之性質』或『有一直轄市之性質』者，就地方自治團體之執行權而言，當然應以其轄區為空間範圍。除法律別有規定者外，各該地方自治行政機關原則上並不得跨縣（市）或跨直轄市行使其執行權，自不待言。」（摘錄理由第65 段）
仔細觀察憲法法庭 111 年憲判字第 6 號判決的意旨，沒有再提到地方自治是「憲法制度性保障」，似乎與長期穩定釋憲見解有了很大的轉折，特別是首次提出「單一國體制」作為論述基礎，強調中央絕對優先性的觀點，卻少為學界所討論。比較法觀點，本判決就單一國概念的分析，僅有部分學說提及：「相較於日本法制而言，整體解釋其實採取非常嚴格限縮之法律先占（專占）理論。換言之，主要係透過單一國、同心圓、法律授權理論乃至引用憲法第 148 條國內貨物自由流通規定作為依據之問題點。」又或是「法國、英國、日本，體制都單一國，但是他們的趨勢都是地方分權。地方住民對越接近自身事務，越有審議、決策的權力。」尚欠缺整體的論述與分析。
若是對照少數關照到「單一國架構」（l’État unitaire）的批評，其觀點在於單一國體制不代表就是傳統嚴格「中央集權」（ la centralisation），而是轉變成「地方分權」（la décentralisation）。單一國體制下地方分權概念，對於國內地方自治學界而言，政治學者與公共政策學者受到國際上地方治理理論引導，早就有很多的討論，公法學者則較少有提及此看起來很「唐突的框架」。因之，單一國與聯邦國的認定是否具有絕對標準？單一國體制下就當然採用中央集權嗎？若是採納地方分權是否本質上就不符合單一國體制？換言之，本研究將聚焦於下列三個命題：
1. 地方自治法制是否僅有單一國與聯邦國？
2. 單一國體制下的地方分權可行性？
3. 我國憲政體制下地方分權正當性為何？
本研究係由單一國地方分權概念出發，共計兩大篇：上篇為全觀之論述，探究地方自治的本質（第貳章）；其次，法國、英國、紐西蘭均為單一國體制。前兩者更是老牌民主國家，卻在 1980 年開始，都邁向地方分權，透過憲法、法律與「憲政慣例」（la conventionconstitutionnelle）賦予地方自治團體更多的權限與財源；紐西蘭受到英國殖民影響，卻不像其他前英殖民地建立聯邦制，維持單一國。三國的基本體制與我國相近，更值得借鏡其經驗（第參章）；下篇將則聚焦於我國單一國體制的地方自治體系。本研究先借重英、法等國之經驗，嘗試解釋我國現行地方自治的本質；尤其是分析我國憲法中單一國體制帶有聯邦主義的起源（第肆章）；最後，我國 1990 年代修憲之後，已將「省縣為主」的地方制度改換為以「直轄市為主」。因此，應該更重視直轄市的地位與法制，以為推動我國強化國際競爭力的火車頭，並且給予其適合的憲法地位（第伍章、第陸章）。此外，以直轄市的自治法規作為具體觀察標的，了解地方自治團體依法行政的模式（第柒章），最後做出本研究的結論（第捌章）。
本書的各章節都曾先後以單篇論文的方式，於國內重要的公法學研究社群或公私立大學舉辦之國際研討會上發表，經過嚴謹的與談或評論後，再反覆仔細修正後，始重新撰寫為本書。如第貳章曾於2023 年 12 月 14 日，中華民國憲法學會舉辦「單一國的地方自治學術研討會」中宣讀；第參章則於 2023 年 12 月 8 日，中國地方自治學會舉辦「2023 全國大選後府際治理國際學術研討會」中宣讀；第伍章在 2021 年 11 月 20 日，臺灣大學公共事務研究所舉辦「地方治理學術研討會」中宣讀；第陸章在 2023 年 9 月 8 日，臺北市政府法務局舉辦「112 年度直轄市法制及行政救濟業務研討會」中宣讀；以及第柒章於 2021 年 11 月 5 日，東海大學政治學系舉辦「縣市合併改制十年學術研討會」中宣讀，再加上新撰寫第壹章〈緒論〉、第肆章〈我國地方分權之分析〉及第捌章〈結論〉，共同組成本書，在此合先述明。
市鎮制度關於自由，初級學校關於科學。市鎮將自由置於民眾能觸及之範圍。它使民眾嘗到甜頭，並且有益於他們自己。
—— 托克維爾，《民主在美國》
地方自治成為國內熱門的法政議題，僅僅是 1990 年代才開始；雖然不能說之前沒有地方自治的問題，但地方自治團體總被視為是中央政府的派出機關，執行任務與執行者名義，均是以中央政府的任務與名義為之，地方自治實與地方政府同義1。然而，隨著 1994 年 7 月29 日總統公布施行「省縣自治法」與「直轄市自治法」，地方自治正式法制化；尤其在 1999 年 1 月 25 日地方制度法施行，以取代前述兩自治法後，中央與地方互動的好壞，更屢屢成為朝野政黨進行政治攻防的焦點；地方制度法明確化地方自治團體的自治事項後，越來越多的地方事務改由地方自治團體承擔，被稱之為「間接行政」；相對地，地方住民也漸漸習慣地方自治團體提供各項地方性公共服務，也逐漸要求更加參與決策的接近權、知悉權。
憲法並沒有明文規定地方自治團體的概念，而是透過地方制度法將地方自治團體定義為：「指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。」然而，這樣的定義只有述明地方自治團體是公法人，至於其是公法社團法人、公法財團法人或公法營造物法人，都不符明確性原則，太過模糊；早先司法院大法官曾就 1997 年第四次修憲後，「省」的定位，做出司法院釋字第 467 號解釋理由書認定：「凡憲法上之各級地域團體符合下列條件者：一、享有就自治事項制定規章並執行之權限，二、具有自主組織權，方得為地方自治團體性質之公法人。」同時司法院釋字第 498 號解釋文2亦肯認地方自治涉及到「住民自治」。由此得知，地方自自治團體的要件有五項：一定數量的住民、就自治事項得自定規章並執行、自主組織、劃有一定行政區域，以及具公法人資格。
從憲法第 10 章與第 11 章之制憲意旨觀之，制憲者明顯區分地方自治團體的等級，同時給予不同等級的地方自治團體不同的權限劃分。憲法與地方制度法並共同將全體的地方自治團體區分為三級：直轄市、縣（市）與鄉（鎮、市）；前兩者為憲定地方自治團體，後者是法定地方自治團體。等級不同亦代表著彼此之間出現有上對下監督關係，主要顯現於縣就縣境內的鄉、鎮、縣轄市具有上下級地方自治團體的架構；地方自治不但是政治制度，亦是憲法上明定的制度。長期以來，學說與實務對於地方自治的本質為何，眾說紛紜，早期的說法是採取「固有說」與「授與說」之論爭，近期受到德、日等國之學說影響，更出現了「制度性保障說」與「人民主權說」。釋憲實務上，正式認定地方自治本質是制度性保障，首推司法院釋字第 498 號解釋，隨後多號釋字，包括有釋字第 527 號、第 550 號、第 553 號均在解釋文或解釋理由書說持續追認制度性保障作為基本架構。或許是司法院大法官見解已經很穩定，之後的釋字第 738 號、第 769 號、第 785 號與第 806 號均涉及到地方自治議題，均未再有制度性保障或相似的文字。然而，直至憲法法庭 111 年憲判字第6 號判決中不但再言之制度性保障，反而突然提及「單一國體制下，地方自治團體就自治事項之立法權，仍應受憲法及中央法律之拘束」（參照理由第 60 段），更以此推論四點：
‧單一國體制，中央權限優先於地方自治：「我國憲法就政府體制之垂直權力分立，係採單一國，而非聯邦國體制……憲法第 107條至第 110 條就中央、省及縣立法權事項及範圍之規定，並非相互排斥，互不重疊，反而有如同心圓式之規範架構，各個縣自治事項（小圓），均為其相對應之省自治事項（中圓）及中央立法權（大圓）所包涵。至直轄市之自治事項，憲法第 118 條規定係授權中央立法決定，而無憲法直接保障之地方自治核心事項。」（摘錄理由第 61段）
‧地方立法權的行使不能違憲與違反中央法律：「在我國憲法之單一國體制下，如專屬中央立法事項，地方即無以自治條例另行立法之權，至多只能依中央法律之授權，就其執行部分，於不違反中央法律之前提下，自訂相關之自治條例或規則。相對於此，即使是憲法保障之地方自治事項，均仍受憲法及中央法律之拘束，且不得牴觸憲法及中央法律之規定。」（摘錄理由第 62 段）
‧本於「因地制宜之精神」制定框架式法律：「本於地方自治因地制宜之精神，就其『有一縣之性質者』（憲法第 111 條規定參照），應有其自治立法及執行權。直轄市就『有一直轄市之性質者』，亦同。中央對於此等自治事項，不論是組織法或作用法，均仍得以法律予以規範（如地制法、地方稅法通則等），且有一定之立法形成空間。然為貫徹憲法保障地方自治之意旨，中央法律宜留給地方就其自治事項有一定之立法或執行空間。而地方行使其自治立法或執行權時，亦應注意其範圍及界限。」（摘錄理由第 64 段）
‧地方立法權僅限於其行政區域：「按任一地方自治團體，不論縣（市）或直轄市，均有其法定轄區，而為該地方自治立法及行政權所應及且所能及之空間範圍。故不論是『有一縣之性質』或『有一直轄市之性質』者，就地方自治團體之執行權而言，當然應以其轄區為空間範圍。除法律別有規定者外，各該地方自治行政機關原則上並不得跨縣（市）或跨直轄市行使其執行權，自不待言。」（摘錄理由第65 段）
仔細觀察憲法法庭 111 年憲判字第 6 號判決的意旨，沒有再提到地方自治是「憲法制度性保障」，似乎與長期穩定釋憲見解有了很大的轉折，特別是首次提出「單一國體制」作為論述基礎，強調中央絕對優先性的觀點，卻少為學界所討論。比較法觀點，本判決就單一國概念的分析，僅有部分學說提及：「相較於日本法制而言，整體解釋其實採取非常嚴格限縮之法律先占（專占）理論。換言之，主要係透過單一國、同心圓、法律授權理論乃至引用憲法第 148 條國內貨物自由流通規定作為依據之問題點。」又或是「法國、英國、日本，體制都單一國，但是他們的趨勢都是地方分權。地方住民對越接近自身事務，越有審議、決策的權力。」尚欠缺整體的論述與分析。
若是對照少數關照到「單一國架構」（l’État unitaire）的批評，其觀點在於單一國體制不代表就是傳統嚴格「中央集權」（ la centralisation），而是轉變成「地方分權」（la décentralisation）。單一國體制下地方分權概念，對於國內地方自治學界而言，政治學者與公共政策學者受到國際上地方治理理論引導，早就有很多的討論，公法學者則較少有提及此看起來很「唐突的框架」。因之，單一國與聯邦國的認定是否具有絕對標準？單一國體制下就當然採用中央集權嗎？若是採納地方分權是否本質上就不符合單一國體制？換言之，本研究將聚焦於下列三個命題：
1. 地方自治法制是否僅有單一國與聯邦國？
2. 單一國體制下的地方分權可行性？
3. 我國憲政體制下地方分權正當性為何？
本研究係由單一國地方分權概念出發，共計兩大篇：上篇為全觀之論述，探究地方自治的本質（第貳章）；其次，法國、英國、紐西蘭均為單一國體制。前兩者更是老牌民主國家，卻在 1980 年開始，都邁向地方分權，透過憲法、法律與「憲政慣例」（la conventionconstitutionnelle）賦予地方自治團體更多的權限與財源；紐西蘭受到英國殖民影響，卻不像其他前英殖民地建立聯邦制，維持單一國。三國的基本體制與我國相近，更值得借鏡其經驗（第參章）；下篇將則聚焦於我國單一國體制的地方自治體系。本研究先借重英、法等國之經驗，嘗試解釋我國現行地方自治的本質；尤其是分析我國憲法中單一國體制帶有聯邦主義的起源（第肆章）；最後，我國 1990 年代修憲之後，已將「省縣為主」的地方制度改換為以「直轄市為主」。因此，應該更重視直轄市的地位與法制，以為推動我國強化國際競爭力的火車頭，並且給予其適合的憲法地位（第伍章、第陸章）。此外，以直轄市的自治法規作為具體觀察標的，了解地方自治團體依法行政的模式（第柒章），最後做出本研究的結論（第捌章）。
本書的各章節都曾先後以單篇論文的方式，於國內重要的公法學研究社群或公私立大學舉辦之國際研討會上發表，經過嚴謹的與談或評論後，再反覆仔細修正後，始重新撰寫為本書。如第貳章曾於2023 年 12 月 14 日，中華民國憲法學會舉辦「單一國的地方自治學術研討會」中宣讀；第參章則於 2023 年 12 月 8 日，中國地方自治學會舉辦「2023 全國大選後府際治理國際學術研討會」中宣讀；第伍章在 2021 年 11 月 20 日，臺灣大學公共事務研究所舉辦「地方治理學術研討會」中宣讀；第陸章在 2023 年 9 月 8 日，臺北市政府法務局舉辦「112 年度直轄市法制及行政救濟業務研討會」中宣讀；以及第柒章於 2021 年 11 月 5 日，東海大學政治學系舉辦「縣市合併改制十年學術研討會」中宣讀，再加上新撰寫第壹章〈緒論〉、第肆章〈我國地方分權之分析〉及第捌章〈結論〉，共同組成本書，在此合先述明。
