第六章　廣東模式轉型下的台資與中資（摘錄）

2008年，全球金融危機來襲，廣東東莞爆發了「台商大逃亡」。不少經營困難的台商惡性倒閉、無預警關廠，甚至連夜落跑（鄭志鵬 2014）。為何台商如此倉皇不堪地離場？一位長駐珠三角的台幹精闢地刻畫了這些逃亡台商的處境：「因為『難善了』，一跑了之，什麼都不要了，反而輕鬆，因為要認真處理過去多年來累積的『債務』，將會曠日費時，甚至不知道終點在哪裡。」這波衝擊不只影響台商，還包括其他外資，許多港商也採取同樣的「逃亡」退場模式。

這波危機的浮現，使外資與地方政府都面臨了巨大壓力。然而，全球金融危機這個外部衝擊（external shock）只是觸媒，更深層的原因來自中國經濟的長期轉型壓力，這些因素包括中國要素價格上漲（勞動力、土地成本、環保費用）、中國政策制度環境與政商關係的變化、產業升級的政策推力等等。這些內外因素所匯聚而成的巨大力量，加上周邊國家低勞動成本的吸引力，使區域分工結構再次發生變化，並促使全球價值鏈／商品鏈再次移動，這次移動包括外移與內遷兩種方向同步進行。而外資對應這波危機的回應方式，顯示出路徑依賴的特徵；最後導致廣東成長模式的解組與重組。這是一段長時期的結構調整過程，醞釀於金融危機之前，迄今仍處於調整期。

然而，外商撤離或轉移陣地，並非一個簡單的「去鑲嵌」故事。外商當年進入中國與在地社會產生鑲嵌關係，是一個長期的磨合過程，而其撤離也牽涉到複雜的轉換。換言之，外商撤離有不同的模式，而不同模式的選擇乃是反映了個別廠商在之前與在地社會互動中的路徑依賴。

一、國家政策與政商關係變化

廣東出口導向經濟，從2000年代中期後就開始承受新一波的轉型壓力。第一道課題是勞動力成本上漲。對長期習慣低工資的勞力密集廠商，低勞動成本乃是高利潤率的保證，一旦勞動成本上漲，必然威脅到這一類廠商的盈利能力，甚至是存活能力。這個問題是全國性的，但對於低資本投入、勞力密集產業麕集的珠三角衝擊最大。追尋低勞動力成本是當年台商進入中國的主要誘因，勞動成本上升便會使廣東EOI成長模式逼近解組的臨界點。

（一）國家新政策、工人抗爭、勞動成本提高

工資上漲的一個原因來自農村勞動力進入沿海城市工業部門相對減少，而順應這個人口趨勢，中國中央政府也加強了對勞工的工資提升與勞動保護的力道。自從2000年代中期以後，沿海地區的最低工資皆有顯著的提升。珠三角地區的深圳，從2006年的810元調高到2017年的2,130元；同一時期，東莞從690元調為1,510元。在這段期間，2010年廣州爆發日資本田汽車廠罷工；同年，富士康爆發員工連環自殺事件，其對應危機的方式之一是承諾大幅加薪。廣東政府順勢大幅提高了最低工資。

同一時期，中國政府也加強對外商稽徵社保費，並開徵住房公積金。中國政府對企業徵收社會保險費的政策始於1997年，而正式立法則在2011年。長期以來，廣東地方政府對社保問題一向採取靈活措施，也就是對企業應繳納的社保費用給予大幅度的「折扣」─依循「人頭稅」人數打折的邏輯，減少社保參保人數，降低「覆蓋率」，尤其是費用較高的養老保險項目。然而，根據《勞動合同法》與《社會保險法》，社保費折扣措施乃非法或法外手段。但這類措施卻是廣東成長模式的一大支柱，也普遍存於中國各地。原先是地方官商之間的默契，在中央政策與大環境改變下，卻變成官商之間的爭執點，並且引爆了勞工抗爭風潮。廣東的問題特別棘手，因為它過去在高速成長年代所採取的靈活政策，蓄積了勞工不滿與「社保債務」。勞工此時開始催討並要求補償。

《社會保險法》規定社保帳戶可以「異地轉移」（第十九條：個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關係隨本人轉移，繳費年限累計計算），這個新的保障措施讓民工有較強的誘因參與養老保險。在珠三角地區，工人要求企業補繳社保費，成為2012年以來經常出現的集體抗爭議題。外資廠的民工普遍沒有工會，即便有組織工會大多也只是聊備一格，並不具有集體協商的功能。而政府的態度一向也不鼓勵民工進行抗爭，特別是在廣東成長聯盟穩定運行期間。

新的國家政策、法令，醞釀了工人抗爭的能量，並對地方政府與外資產生壓力。但集體行動需要引爆點與「外來支援」。所謂外來支援者，包括從事工會運動的NGO與勞動維權律師等等。雖然中國政府對民間公民組織非常警戒，但仍保留若干空間給這些維權組織與人士，並與其保持聯繫。而工人抗爭的引爆點，則是催討社保費與住房公積金。目前的法令存在一定的「模糊空間」，允許勞工有兩年的催討期，因此促使工人以罷工等行動迫使資方讓步。在工人行動過程，經常可見勞工維權NGO介入協助的身影，包括2014年東莞規模最大的台資廠裕元罷工事件。這一波工人抗爭後，勞動成本提高；過程中，政府、外資、工人行動、外來支援者之間的互動關係錯綜複雜（參見羅兆匡2014）。

幾位近年介入工人抗爭的NGO人士，對事件的回顧值得貼近了解。「大東」是珠三角一家勞工服務NGO負責人，已從事勞工維權多年，經驗豐富，對經費來源一向謹慎。因為他成功協助過不少工人的申訴與罷工案件，有境外NGO願意提供經費，但他認為這樣會讓關係複雜化並讓「國保」警戒，因而婉拒了境外NGO的經費援助。令人好奇的是，自2012年以來，中央對於維權人士加強管控，為何這類組織仍可介入工人行動？作者問大東：最近北京抓得這麼緊，有沒有影響你們的工作？大東說：

還可以，我們跟政府關係還維持得算好，國保也沒那麼可怕。廣東這邊最讓人討厭的是勞監（按：勞動監察部門人員，屬於人力資源與勞動局），他們會找碴，會來需索。

大東平日與地方政府、國保維持聯繫，因為他知道政府監控幾乎無所不在，不可能隱匿其勞工支援活動，因此不如保持可溝通的關係。在這一波罷工風潮中，勞工維權NGO與國保警察之間保持聯繫，讓我們有機會觀察兩者的互動。

（二）裕元罷工事件

2014年4月，東莞市高埗鎮的裕元鞋廠爆發大罷工，4萬多名工人向資方追討社保養老金與住房公積金，介入協助的NGO組織多達10個，抗爭規模也是歷年最大。為何是2014年？中國政府要求外商為員工買社保是從1997-1998年開始，政策規定勞工工作滿十五年即可申請給付退休養老金，因此2013年是第一代參加社保的勞工可以申請退休的起始年度。而住房公積金方面，雖然政府規定從1999年起繳納（資方與勞方均須負擔5%費率），但在珠三角，外商與民營工廠繳納公積金者乃屬極少數。當外商的資深工人即將退休時，要求工廠補償公積金的聲音也浮上檯面。制度面上內建了這個時間點，這裡存在著路徑依賴的制度邏輯。因此，裕元罷工在當時不是單獨個案，只因為這家工廠的規模特別大、影響範圍廣，而引起媒體關注。

從裕元罷工事件，可以觀察到地方政府與公安單位的回應，已改變過往一般認為中國政府嚴重偏向資方的看法。深入參與此次罷工的維權人士張治儒，對事件過程中，國保與地方政府的「曖昧態度」印象深刻。抗爭期間，一個戲劇性轉折是4月5日工人占據、封鎖市區重要橋梁，但國保卻沒有事先偵知這個行動計畫。從堵橋事件到4月14日開始大罷工，「公安情治系統的強勢能力，並沒有如以往般直接介入遏止大罷工的蔓延。⋯⋯張治儒在QQ及網路上，高調地指導工人提出新訴求、鼓勵工人選舉代表，也大肆批評資方沒有誠意，要工人小心不要上當。張治儒自己都納悶，為何公安國保不僅可以容忍他這麼長的時間，也沒有對網路交談有任何干預」（陳志柔 2015，頁42-43）。資方也同樣納悶：「QQ、微博、微信，在罷工中，發揮了強大的串聯威力。但直到24日以前，裕元資方屢次商請公安國保，像以前一樣，將這些QQ群封鎖，公安國保都推說於法無據，不願意提前行動。」（陳志柔 2015，頁43）罷工剛發生時，公司老一代管理高層曾請託一位受到中共信任的台灣資深政治人物「帶話給北京」，請求援助，但當時得到的回應是「愛莫能助」。一方面是中央的政策此階段轉向保護勞工權益，另一方面則是習近平政府上台後，原先裕元老一代所建立的高層政商關係（亦即從江澤民到胡溫政府的關係）已經不管用了。罷工的危機處理讓裕元管理層驚覺，過去熟悉的政商關係運作模式已然斷線。

直到罷工後期，地方政府對工人行動的態度才轉趨強硬，直接介入復工協調。為何地方政府的態度呈現從軟到硬的轉變呢？我們可以這樣理解：地方政府一開始採取消極不作為或有限度地管控抗爭，讓工人行動坐大後，再趁勢迫使資方做出重大讓步。但值得注意的是，東莞地方政府的回應，不能孤立地看待，它是整體政治經濟大環境下的產物，中國經濟正值產業轉型階段，有限度地提升民工工資與勞動條件是既定政策，而且習近平政府正在進行打貪立威、權力重組。地方政府乃是順應這個大趨勢而施壓外資，讓裕元的回應模式成為指標事件。最後裕元高層同意「一次到位」補繳社保養老金，將年資與差額全部補齊，以求一勞永逸。裕元總共補繳了大約4億人民幣的社保費用；經過計算，今後生產每雙名牌鞋的成本大約增加1.5美元，品牌商願意支付0.7元，其他由裕元自行吸收。

罷工事件之後，地方政府讓廣東省總工會派人進入裕元重組工會，「事件前，開會都沒有工會的人，省總工會下來，把高埗裕元當試點，強力介入，押著搞工會」。到2015年4月，已經有2萬7千名工人加入工會。對照罷工之前，4萬名員工中只有2千5百人參加工會，入會率只有6.3%。到了這個階段，維權NGO已經沒有角色了。