緒論：治理體系下歐洲聯盟組織與決策（摘錄）
卓忠宏（淡江大學外交與國際關係學系教授）
壹、前言
在上世紀八○年代中期歐洲開啟共同市場的建構。歐洲各國為內部市場人員、貨物、服務、資金等障礙的去除，於6年過渡期內進行一系列政經結構的調整與制度的改革。會員國從歐洲單一市場的建構，走向政治事務的合作，開啟歐洲在經貿、外交安全與內政司法俗稱三柱架構的發展。歐洲統合也從國家之間經濟深化合作為主的「歐洲共同體」（European Community）轉變成具超國家特性的「歐洲聯盟」（European Union）。在共同市場逐漸深化合作的同時，歐洲發展出兩項創舉：一是取消各國貨幣，發展出單一貨幣歐元作為歐洲市場的媒介貨幣；二是會員國之間內部疆界管制的去除，建構起申根區。兩項創舉挑戰過去國家主權根深蒂固的觀念。
進入21世紀初期，歐盟開始加速統合進程。2002年7月歐元正式發行。2004、2007、2013年歐盟大規模納入中東歐國家成為會員國，先後有11個中東歐國家以及2個地中海島國陸續加入歐盟。與此同時，歐盟開啟新的政治建構，由法國前總統季斯卡（Valéry Giscard d'Estaing）率領專家團隊草擬出一部《歐洲憲法條約》／《歐洲憲法》（Treaty establishing a Constitution for Europe）。未料，2005年《歐洲憲法條約》再交付各國立法程序批准時遭到法國與荷蘭公投雙雙否決。從此，歐盟進入一段反省期（a period of reflection）。直到2009年歐盟制訂《里斯本條約》（Treaty of Lisbon）取代《歐洲憲法條約》，作為歐盟運作的基本法律規範，歐盟進入《里斯本條約》時代。
《里斯本條約》改革歐盟機構的組成、運作與內涵，不論在制度調整或政策制定都面臨轉型的需求，更重要是歐盟與會員國權限劃分與政策協調流程都需要進一步釐清。本文以2009年《里斯本條約》生效後歐盟組織架構的調整與決策流程的變革：一是強調歐盟機構的屬性、功能與權限調整；二是政策產出，注重機構之間與行為者之間的互動。研究歐盟決策困難之處就在於歐盟獨特的治理體制，國家主導的事務在很多領域中已經交由歐盟超國家機構代理，無疑地限縮了國家原有的權限，有些事務又保留會員國獨自施展政策的權力。歐盟運作體系就一直處於超國家主義與政府間主義之間的拔河。
Sandholtz及Stone Sweet認為歐盟決策體系受三大自變項的影響：超國家機構運作、歐盟法規之範圍與強度，以及跨國活動，並以此分析國家、政府間、超國家各層次間之互動及運作。歐盟這種獨特的政治建構意涵是什麼？歐盟決策流程中歐盟整體與會員國自身的利益如何協調？歐洲統合的發展到底是強化還是弱化了民族國家的角色？本文首先從治理概念論述歐盟多層次治理體制之特性。其次以兩個「變數群」：超國家機構運作分析歐洲執行委員會、歐洲議會、歐盟理事會此機構三角在決策體制的互動；再從歐盟法規之範圍及強度解讀歐盟與會員國之間權限劃分與規範。以此基礎詮釋歐盟機構之間、機構與會員國，以及會員國之間的互動聯繫與決策的產出；最後總結歐盟決策運作之特性。
貳、決策與治理
論及歐洲聯盟組織與運作，分析理論流派雖多，可概括為兩種發展趨勢：一是統合動力之研究。二戰後歐洲國家為何參與歐洲統合之建構。此種出發點無論以超國家機構或政府間合作作為分析的依據，原則上都是承襲國際關係理論中新現實主義、自由制度主義、建構主義學派為基礎；二是歐盟之決策運作及行為者互動。也就是將歐洲統合視為自成一格、一種獨特的政治體系，如Donald J. Puchala提出將歐體視為一種協調體系（a concordance system），將體系內政治行為者分為超國家層級、跨國家層級、國家層級，以及次國家層級等不同層級來分析。體系內的衝突來自會員國內部利益的分歧，存在於合作過程中各國意見的調和，故其目的在於推動會員國的相互理解與退讓。這種特殊的運作模式被許多學者稱之為「多層次治理」（multi-level governance），或者「治理之新模式」（new modes of governance）。如果不將歐盟統合模式視為各層次行為者相互競爭的模式，而是將其視為各行為者參與統合的動因，然後在不同層次分析各行為者之間的互動協調，那麼超國家主義和政府間主義其實可以互為補充，從而為歐洲統合提供一個更加全面而完整的解釋基礎。
上述「治理」概念的興起，被認為起源於經濟的全球化以及在全球化過程中衍生出來在安全、政治、經濟、生態和文化的諸多問題。McQuire將治理視為是政府之間政策的協調。與過去在國家的範圍內行使行政管理能力不同，在處理全球事務過程中，行動的整合往往跨越地理的疆界，而逐漸轉化成一種新的全球治理型態。全球治理的思維邏輯，是認定在一個缺乏世界政府的條件下處理經濟與社會的問題。Goldsmith及Eggers則認為治理可以被解讀為一種網絡關係。強調主權國家不是國際社會中唯一的行為者，而是一個多層次的治理體系，由多重的政治行為者參與其中形成的網絡體制。在這多層體制中，國家、次國家組織、各類型非政府組織以及跨國的利益團體，在不同議題上進行遊說與合作。在遊說過程中，就會產生衝突或各種不同的利益協商，以及採納合作的行為。Rosenau認為在此種體系的運作之下，國際政治就不再是民族國家間爭權奪利的權力遊戲，而包含了更複雜的次級層次組合的多中心體系。它所探討的是一種「沒有政府的治理」（governance without government）如何能夠實現全球秩序的治理。因此，治理某種意義隱含了公私部門的共同治理。
就治理概念，可概分為「結構」（structures）與「（決策）流程」（processes）兩個面向：「結構面」包含不同的層次分析。參與治理的行為者可能包含國家以及國際性、區域性、次區域性組織，透過「規範性機制」（regulation mechanism）或「非正式安排」（informal arrangement）等方式參與決策；「流程面」針對特定議題的處理過程，從問題的形成、對話與協商、機制安排、問題解決方案，到最終政策制訂。參與其中的各個行為者必須了解彼此的立場與需求，以及對問題的最大公約數，然後展開對話與協調的機制。此種協商可透過「規範性機制」或「非正式安排」，形成對議題的共同立場或發展出行動依據、成為政策制定的依據。在進行治理的過程中，涉及國際與國內社會中各個不同行為者之間直接、間接或交互聯繫的合作關係。此和傳統政府強調由國家政府主導進行、官方機構參與、規劃與執行的方式極為不同。若以此二分法解讀歐盟治理模式仍過於模糊，尚需進一步分析解釋：
1. 行為者（Actor）
全球治理包含兩個重要的意涵：一是國家不再是行使權威的唯一的行為主體；二是統治和治理的概念類似，兩者皆有建立權威體系的意義。就前者來說，全球治理可區分為兩個群體，一是由國家與國家之間所組成的主體，包括了國家、國際組織、國際建制，概括為「民族國家家族」（nation-state’s family）；二是由「非國家行為者」（non-state actors），包括非政府組織、公民運動、多國籍企業、全球資本市場及國際性傳媒等所組成的「跨國性次政治團體」（transnational sub-political groups）。若比較國際間傳統以國家政府作為治理的主體（governance with government），全球治理偏向「沒有政府的治理」，同時強調一種「非政府部門的治理」（governance with non-governmental sector）。這些非政府組織形成了所謂的「第三部門」（the third sector），活躍於公共領域中。按非政府組織在全世界數量的激增，反映出歐盟因應全球新興議題興起的事實。換言之，行為者要素需視治理的議題而定，參與協商與治理的行為者，從政府、民間單位、跨國性政府組織與非政府組織皆可參與其中。
2. 方向（Direction）
在治理體系中，政策制訂的方式包括「由上而下」（topdown）、「由下而上」（bottom-up）等類型。傳統「由上而下」屬於權威分配方式，會隨議題不同有所調整。「由下而上」的治理方向則有助於資訊的反饋。但不論「由下而上」或「由上而下」治理方向，都牽涉到原有機構內部官僚組織的調整與改造，以免受限於既有的運作框架。歐盟權限分配複雜許多，除「由上而下」及「由下而上」兩傳統類型，《里斯本條約》強化歐盟「水平」（horizontal）治理類型，利於垂直單位之間的整合、溝通與協調。此種分類與Pierre和Guy Peters的概念很類似。兩人研究非政府組織如何影響國際事務時，認為在自由經濟發展的年代，國家會基於解決問題的需要而逐漸將權力轉移至其他權威機構。這種權力的移轉可劃分為三種方向：向上轉移（moving up）亦即國家將部分主權移轉給國際組織的情況；向下轉移（moving down）指的是國家將統治權下放給區域、地方政府及更小的社區的分權方式；向外轉移（moving out）則是將國家政府主管的權力從政治菁英轉移給社會機構或非政府組織，代替政府執行政策方案或提供公共服務。
3. 管道（Channel）
行為者之間如何透過協商，建立互信與共同觀點，提升彼此的資訊流通和知識分享。
4. 形式（Form）
除透過跨國或跨部門會議進行協商，政策討論更偏重非正式管道和幕僚會議多重討論，提供學習改善的經驗，提升各方處理該項議題的能力與溝通，以加快決策效率。
5. 模式（Model）
治理並無單一運作模式，往往視議題內容而定。「主權獨立」的概念已經逐漸被「相互依存」（interdependent）的關係取代。國外與國內事務之間的界限變得模糊不清，反倒形成彼此之間互相依存的現象。「主權獨立」並非絕對，取而代之是一種「主權共享」的概念。象徵著「全球社會」（global society）的時代來臨，取代了「國際社會」（international society）。如今一個全球政府尚未出現，但從歐盟治理過程已經反映出區域性國際組織能取代國家部分功能權限的事實。
6. 範圍（Scope）
治理議題範圍相當廣泛，全球、區域、國家、地方。各式議題在不同層級間處理，同時可能發展出多重運作模式與合作網絡。
7. 機制（Mechanism）
治理包含從機構、官方、民間單位或個人所形成的「規範性機制」，除了包含要求人民遵守的「正式制度」外，也涉及不具拘束性的「非正式安排」。
若以上述七個要項檢視歐盟新治理模式，歐盟決策模式調整不僅顯示出多層次網絡結構的特性，亦反映出歐盟政策產出絕非一己之力可獨力完成，需要跨國家、國家、次國家體系相互協調才能發揮政策實質效益。依歐盟實務經驗驗證，從「傳統共同體決策模式」（classical community method）及「開放式協調法」（open method coordination）的衝突與辯論，討論超國家組織與政府間合作彼此分工模式、公部門與私部門間的權限歸屬，以及剛性法（hard law）和柔性法（soft law）範疇內各種政策工具類型。凡此種種可成為歐盟「新治理模式」（new modes of governance）或「多層次治理」（multi-level governance）體制演進的觀察指標。
