第一章 村莊、市集與城鎮
控制的問題
像帝制中國這樣的專制國家裡，統治者和臣民之間的界限相當清楚，他們的利益也背道而馳。因此，專制統治者要解決的第一個問題，就是如何保持對其臣民的牢固控制，以確保自己及子孫的皇位能坐得安穩。
從秦朝到清朝的王朝興替過程中，有效的解決方案主要在於建立一套行政組織，以幫助皇帝確保臣民的順從並防止反叛。一則通過照顧臣民基本的物質需求，避免臣民因難以忍受艱困的生活「鋌而走險」；二則通過向臣民反覆灌輸精心篩選的道德教條（大部分是從儒家學說中篩選出來的），使臣民接受或認同現存的統治秩序；三則通過不斷監視臣民，從而查出「奸民」並及時加以處理。這套行政組織在戰略要地再以軍事組織加以強化，使各個朝代能夠在一段相當長的時期內，有效地統治一個廣闊的疆域。
自秦始皇以降，帝國控制的基本原則幾乎沒有發生什麼改變。不過，由於經驗的累積，以及隨後各個朝代一些皇帝的足智多謀，因而在行政組織的細節方面不斷地加以強化與改進，以利於更進一步集權中央，法律規章更加詳密，監視更加嚴密，控制更加緊密。當清朝在一六四四年建立時，它繼承了被推翻的明朝遺留下來的相當複雜的控制體系，再加以進一步改善，為帝國結構帶來了最後的發展。可以理解，對於清王朝這個漢族的外來征服者來說，控制的問題比他的前任統治者（即明朝，它推翻了異族統治的元朝，建立起漢族統治的王朝）來得更為迫切。
中國廣闊的領土和眾多的人口，確實使帝國控制成為一項相當艱巨的任務。為了恰當地處理這一問題，逐漸發展出一套精心設計的行政架構。在這體系中，皇帝位於最頂端，其下是龐大的官僚群。皇帝直接統率的是中央官僚組織，其中最重要的機構包括：內閣、軍機處（設於一七三○年）〔譯按：雍正七年（一七二九）因用兵西北，設立軍機房；雍正十年（一七三二），改稱辦理軍機處，簡稱軍機處〕和六部。這些最重要衙門的官員在需要時，或者以個人身分，或者以集體名義，就重大問題向皇帝提出建議，幫助皇帝作出決策；並且在屬僚的幫助下，執行皇帝的命令，或將命令傳到下一級的行政機構。
通過地方政府組織體系，帝國政府的行政權力從北京傳到整個帝國的各個角落。中國的十八個行省都劃分為幾種不同等級的行政區域：即府和州縣。除了少數幾個例外，巡撫是省的行政首長，由布政使（專管一省財賦）和按察使（專管一省刑名）輔佐。在某些情況下，總督被指派去管單一的省分（如直隸和四川都不設巡撫）；在其他情況下，總督管轄兩個省或三個省，這些省各有自己的巡撫。府的主要官員是知府，州縣的主要官員是知州和知縣。這些官員處於各省當局的直接監督之下，而且實際上也是由各該省的巡撫或總督所指派的。知州和知縣是正規行政組織的最下層，常常被稱為「地方官」或「親民之官」。
中央政府為了有效保持對龐大的、向帝國各個角落延伸的行政機構的控制，採用了各種各樣的措施。舉例言之，為了防止皇家的「僕人」發揮不當的影響力或攫取過多的權力，每一個重要職位都由兩名或更多的官品相等、權力相同的官員來共同執掌；同時，一名高級官員也經常被同時指派一個以上的職務。政府機關的職能，很少得到精確的界定、或清楚的說明；實際上，重要官員權力和責任的重疊，是有意安排的。所有地方官員──從總督到知縣──的任命、升遷、免職，都由北京的中央政府來決定。這些官員一般不能在其家鄉的省分任職，他們很少被准許留在同一職位上太多年。官員們──即使是那些擁有重要職責的官員──沒有自行處置的權力。每一項行政措施和行動，哪怕只是例行公事，都必須向北京報告。正如十九世紀一位著名的中國作者所指出的，由於這些和其他性質類似的措施持續而有效的運作，使得整個官僚體制在清王朝存在的兩個半世紀裡一直保持穩定。
不過，官僚體系的控制只是這項任務的一部分。讓帝國境內為數眾多的城、鎮和數不清的村莊，保持和平與秩序，也是一個問題。事實上，官僚體系本身一方面是帝國控制的對象，但同時也是專制統治者用來牢固掌握一般人民的控制工具。鑄造這個不可或缺的工具，本身就不是一件輕鬆的工作；有效地運用這個工具來統治一般百姓，對皇帝們則是一個更具挑戰性的問題。
由於帝國的疆域遼闊，通信和交通又不發達，再加上絕大多數的人民不識字且不關心政治，因此政府公布的法律與命令，要讓百姓知道都極為困難，更不用說要去加以實施或貫徹。職責應該是要直接去解決百姓需要的州縣官，他的管轄範圍常常超過一千平方英里。全國大約一千五百名各種類型的州縣官，每人平均要管轄十萬名（據一七四九年的官方數據計算），或二十五萬名（據一八一九年的官方數據）居民。由於職責範圍寬廣而且模糊不清，州縣官的負擔過重，就算他真的有這樣的意願或能力，也沒有時間或條件讓他把任何一項做好。在州縣衙門所在的城裡設置一個表面上充滿效率的行政機構，或許並不困難；在佐貳官駐守協助知縣維持秩序的鎮也一樣。不過，在圍繞著城、鎮，居住著大多數人口的廣大鄉村地區，就完全不同了。即使在比較小的縣分，知縣及其助手都很難和所有村莊及村民們保持聯繫，如果這些官員真的夠認真看待他們的職責並嘗試過這種接觸的話。
對於這種行政體系的不完善，帝國的統治者並沒有坐視它繼續存在。自古代起，中國鄉村就存在著地方性的分組和分級，並且有政府的代理人。秦朝所確立的縣以下基層行政層級，被後來各朝所沿用。清朝皇帝接收了明朝所用的體制，在某些細節上作了必要的調整。並且對所有輔助的地方組織，只要看起來有助於基層社會統治，都加以運用。從歷史發展的長河來看，這個最終完成的體系，可以說面面俱到，設計非常精巧。
在我們嘗試描繪及分析這個基層統治體系的各個組成部分之前，須先簡單地檢視支撐它的一些基本原則以及這個體系存在的主要問題。首先，由於意識到要把普通的行政組織延伸到知縣及其屬員以下是不切實際的，清朝統治者跟前朝一樣，從地方居民中找人來幫助控制鄉村。因此，保甲（治安）和里甲（稅收）組織的頭人和鄉村穀倉的管理者，就從這些機制將要運作的村落或鄰里的居民中挑選出來。黃河以南各省尤為盛行的宗族（以血緣關係而結合的團體），有時也被用來作為監督居民、宣導教條的輔助工具。這樣做的優點顯而易見。一方面，由於當地居民對自己家鄉的環境和人口情況，比起政府官員要熟悉得多，因此他們有更好的條件去處理、對付當地可能發生的問題，或者至少能向官府提供官府所想了解的訊息；另一方面，利用當地居民的幫助來控制──賦予其中某些人向官府彙報不法行為和不法分子的職責──村民們即使不直接處在官員的眼皮底下，也可能受到威懾而不敢犯法。
為了阻止鄉村團體或機構不當權力和影響力的發展，清朝採取了一系列抑制性措施。每一個地方的代理人或組織，不論是政府促成的或是地方原生的，都納入知縣的控制或監督之下。對那些被認為有害的團體或活動，政府總是保留著進行鎮壓的權力。透過知縣，政府的手隨時做好了打擊的準備；只要情況需要，駐紮在帝國許多戰略要地的軍隊就會奉命採取行動。此外，村莊的頭人和鄉村〔糧倉〕的管理者，即使實際上不是由知縣自己來指派，但是他們的選拔，通常要經過知縣的核可。歷史上長期演化而來的鄉村團體和機構通常被允許存在，但政府又刻意地設置了一些機構，與原有的組織機構並立，或位居其上，讓原有的鄉村團體和機構無法發展成地方權力的中心。就這樣，在保甲和里甲組織中，鄉下地區的家戶就被編組到十以及十進位的單位中，而不管村莊或其他自然界限。
地方自治的概念與鄉村控制的體系是互不相干的。村莊裡展現出來的任何地方上自發或社區性的生活，能夠受到政府的包容，要嘛是因為它可以用來加強控制，要嘛是認為沒有必要去干涉。在政府眼裡，村莊、宗族和其他鄉村團體，正是能夠把基層控制伸入到鄉下地區的切入點。
值得注意的是，即使在採取鎮壓手段時，只要符合方便或可靠，政府都會利用當地人的幫助。後面我們會看到，保甲體系和某種程度上的宗族組織，被政府用來幫助登記居民情況、監視居民日常行動、報告可疑的人物和違法行為、逮捕在逃的罪犯等。當地方居民被任命充當官府耳目和警長時，他們可能會被勸說要謹慎從事，即使沒有政府官員到場。這樣，想在鄰里找到藏身之處的罪犯，或者想在偏遠的村莊醞釀煽動造反計畫的潛在反叛者，其可能性就會減低了。
然而，清朝統治者非常聰明，知道並不能只是通過採取鎮壓性措施來維持統治。他們也注意到那些看來能夠使居民們減少觸犯法律，或服從統治當局的事情。一方面，清政府採取行動，為鄉村居民提供起碼的生存條件，並防止自然的或人為的災害，例如致力開墾荒地，促進或鼓勵灌溉和防洪，辦理賑災工作等等；另一方面，運用各種通俗教化的方法來教育各個階層的人民，以此來維護一個被證明有利於帝國政權的價值體系。清朝統治者大體繼承前朝建立起來的傳統，支持理學「正統」學派已被接受的社會和道德主張。通過「科舉」體系，他們試圖將官方的意識形態灌輸到士子和官員的心中。藉由這些人的影響力，並利用各種各樣的制度，包括鄉村學校、通俗宗教和宗族組織，他們致力把這種意識形態延伸到鄉下地區數以百萬計的未受過教育者。
要準確地評估這套鄉村控制體系的功效，是很困難的。它在某種程度上有助於清政權──中國歷史上相對長命的王朝之一──的穩定，但是證據顯示，它的運作從來不曾讓清朝統治者完全滿意過，或許清朝統治者也從來就沒有期望它會產生完美的結果。
的確，清朝的鄉村控制體系顯然不是沒有一些嚴重缺陷的。事實上，那些促使清朝統治者採行鄉村控制體系的優點，長遠看來，正是這個體系弱點的根源所在。作為帝國架構不可或缺的部分，它分享了整個體系的基本特質，因此也必然要隨它而起，隨它而落。
鄉村控制的第一個主要困難在於，它有效運作的先決條件，是需要一個帝國政府無法提供的行政條件。正如前面指出的，在一個專制政體中，統治者與被統治者的利益，即使不是矛盾的，也是分殊的；因此，整個行政體系就是建立在不信任的基礎之上。統治者最關心的就是帝國的安全，他們認為確保安全的第一定理就是，把所有權力抓在自己手裡，讓被統治者習於敬畏這個權力；同時，不讓任何人──包括士子、官吏以及普通百姓──發展出獨立與自立。將這個定理落實到行政的具體措施時，皇帝們發現必須小心謹慎，不給任何官員發揮開創性、獨立評斷的機會，或賦予任何官員適當地執行其法定職責的必要權威。審慎強調政治安全的代價是低落的行政效率。一貫而長期地推行這一政策，最終導致官員們士氣低落。很少官員──從北京最高階的官員到偏遠縣分地位低下的知縣──會努力去做真正有利於統治者，或為百姓帶來物質利益的事；絕大多數官員只求免於麻煩，並追求自己個人的好處和利益。到十九世紀之初，忠於皇朝成為罕見的官員美德；對政務漠不關心、顢頇無能，已成為一種通病。官僚集團的腐敗，不僅降低了朝廷的威望，而且嚴重地危害到統治體系的其他各個面向。特別是，州縣層級的行政腐化，使得各種鄉村控制機制根本無法正常運作。因為缺少了官員的有效推動和監督，整個鄉村控制體系，包括的保甲、里甲及其他組織，不可避免地敗壞成為徒具空文；最壞的情況，甚至為基層行政腐敗提供了大好的機會。
鄉村控制更嚴重的一個困難，在於它創造出一些會削弱帝國鄉村基礎的情況。帝制中國的鄉村居民，絕大多數是農民，基本上都不識字，自古以來一般都不是主動或進取的。他們的注意力和氣力，全都用在竭力維持貧苦的生活上。或者因為生活絕望所迫，或者受到許諾日子會變得更好的誘惑，鄉民們不止一次協助推翻專制王朝。但是，在正常情況下，在他們沒有受到騷擾的時候，他們是相當安分守己，對政治漠不關心的。這樣，控制農民大眾的問題看來是相對簡單的事。但是鄉村人口的「被動」性格對控制的有效性也造成一定的限制。運用當地居民來執行基層控制的方法，雖然在理論上很完美，但實際上卻是失敗的，因為居民們沒有為官府效勞的意願，他們的能力也不足以從事官府期待他們做的工作，而且在許多情況下，反而方便被任用者鄉村控制的機器來謀取他們的私利，而不是為皇家的目標服務。
此外，政府監督雖然是保持制體系運作必不可少的條件，卻有損地方自尊心或集體精神──同樣也是各種職位或組織持續有效運作必不可少的因素。州縣官受限於受僵化的法令（由北京發布，很少考慮到帝國不同區域的不同情況），又沒有被授予自由裁量的權力，很少費心地調整帝國的政策以適應地方環境的需要。結果，居民們常常以一種漠不關心的、懷疑的或害怕的眼光，來看待與政府有關的任何事情。不可否認，單單是基層行政的控制工具出現在鄉村，對許多潛在的麻煩製造者就能產生一定的嚇阻作用。不過，我們不能就此認定，清朝統治者所營造的鄉村控制確曾在鄉民們的心中，成功地注入過任何對於統治者，或者對於他們生活的社區積極效忠的感情。借用一句眾所周知的話來說，帝制中國的人民就是「一盤散沙」。
控制的問題
像帝制中國這樣的專制國家裡，統治者和臣民之間的界限相當清楚，他們的利益也背道而馳。因此，專制統治者要解決的第一個問題，就是如何保持對其臣民的牢固控制，以確保自己及子孫的皇位能坐得安穩。
從秦朝到清朝的王朝興替過程中，有效的解決方案主要在於建立一套行政組織，以幫助皇帝確保臣民的順從並防止反叛。一則通過照顧臣民基本的物質需求，避免臣民因難以忍受艱困的生活「鋌而走險」；二則通過向臣民反覆灌輸精心篩選的道德教條（大部分是從儒家學說中篩選出來的），使臣民接受或認同現存的統治秩序；三則通過不斷監視臣民，從而查出「奸民」並及時加以處理。這套行政組織在戰略要地再以軍事組織加以強化，使各個朝代能夠在一段相當長的時期內，有效地統治一個廣闊的疆域。
自秦始皇以降，帝國控制的基本原則幾乎沒有發生什麼改變。不過，由於經驗的累積，以及隨後各個朝代一些皇帝的足智多謀，因而在行政組織的細節方面不斷地加以強化與改進，以利於更進一步集權中央，法律規章更加詳密，監視更加嚴密，控制更加緊密。當清朝在一六四四年建立時，它繼承了被推翻的明朝遺留下來的相當複雜的控制體系，再加以進一步改善，為帝國結構帶來了最後的發展。可以理解，對於清王朝這個漢族的外來征服者來說，控制的問題比他的前任統治者（即明朝，它推翻了異族統治的元朝，建立起漢族統治的王朝）來得更為迫切。
中國廣闊的領土和眾多的人口，確實使帝國控制成為一項相當艱巨的任務。為了恰當地處理這一問題，逐漸發展出一套精心設計的行政架構。在這體系中，皇帝位於最頂端，其下是龐大的官僚群。皇帝直接統率的是中央官僚組織，其中最重要的機構包括：內閣、軍機處（設於一七三○年）〔譯按：雍正七年（一七二九）因用兵西北，設立軍機房；雍正十年（一七三二），改稱辦理軍機處，簡稱軍機處〕和六部。這些最重要衙門的官員在需要時，或者以個人身分，或者以集體名義，就重大問題向皇帝提出建議，幫助皇帝作出決策；並且在屬僚的幫助下，執行皇帝的命令，或將命令傳到下一級的行政機構。
通過地方政府組織體系，帝國政府的行政權力從北京傳到整個帝國的各個角落。中國的十八個行省都劃分為幾種不同等級的行政區域：即府和州縣。除了少數幾個例外，巡撫是省的行政首長，由布政使（專管一省財賦）和按察使（專管一省刑名）輔佐。在某些情況下，總督被指派去管單一的省分（如直隸和四川都不設巡撫）；在其他情況下，總督管轄兩個省或三個省，這些省各有自己的巡撫。府的主要官員是知府，州縣的主要官員是知州和知縣。這些官員處於各省當局的直接監督之下，而且實際上也是由各該省的巡撫或總督所指派的。知州和知縣是正規行政組織的最下層，常常被稱為「地方官」或「親民之官」。
中央政府為了有效保持對龐大的、向帝國各個角落延伸的行政機構的控制，採用了各種各樣的措施。舉例言之，為了防止皇家的「僕人」發揮不當的影響力或攫取過多的權力，每一個重要職位都由兩名或更多的官品相等、權力相同的官員來共同執掌；同時，一名高級官員也經常被同時指派一個以上的職務。政府機關的職能，很少得到精確的界定、或清楚的說明；實際上，重要官員權力和責任的重疊，是有意安排的。所有地方官員──從總督到知縣──的任命、升遷、免職，都由北京的中央政府來決定。這些官員一般不能在其家鄉的省分任職，他們很少被准許留在同一職位上太多年。官員們──即使是那些擁有重要職責的官員──沒有自行處置的權力。每一項行政措施和行動，哪怕只是例行公事，都必須向北京報告。正如十九世紀一位著名的中國作者所指出的，由於這些和其他性質類似的措施持續而有效的運作，使得整個官僚體制在清王朝存在的兩個半世紀裡一直保持穩定。
不過，官僚體系的控制只是這項任務的一部分。讓帝國境內為數眾多的城、鎮和數不清的村莊，保持和平與秩序，也是一個問題。事實上，官僚體系本身一方面是帝國控制的對象，但同時也是專制統治者用來牢固掌握一般人民的控制工具。鑄造這個不可或缺的工具，本身就不是一件輕鬆的工作；有效地運用這個工具來統治一般百姓，對皇帝們則是一個更具挑戰性的問題。
由於帝國的疆域遼闊，通信和交通又不發達，再加上絕大多數的人民不識字且不關心政治，因此政府公布的法律與命令，要讓百姓知道都極為困難，更不用說要去加以實施或貫徹。職責應該是要直接去解決百姓需要的州縣官，他的管轄範圍常常超過一千平方英里。全國大約一千五百名各種類型的州縣官，每人平均要管轄十萬名（據一七四九年的官方數據計算），或二十五萬名（據一八一九年的官方數據）居民。由於職責範圍寬廣而且模糊不清，州縣官的負擔過重，就算他真的有這樣的意願或能力，也沒有時間或條件讓他把任何一項做好。在州縣衙門所在的城裡設置一個表面上充滿效率的行政機構，或許並不困難；在佐貳官駐守協助知縣維持秩序的鎮也一樣。不過，在圍繞著城、鎮，居住著大多數人口的廣大鄉村地區，就完全不同了。即使在比較小的縣分，知縣及其助手都很難和所有村莊及村民們保持聯繫，如果這些官員真的夠認真看待他們的職責並嘗試過這種接觸的話。
對於這種行政體系的不完善，帝國的統治者並沒有坐視它繼續存在。自古代起，中國鄉村就存在著地方性的分組和分級，並且有政府的代理人。秦朝所確立的縣以下基層行政層級，被後來各朝所沿用。清朝皇帝接收了明朝所用的體制，在某些細節上作了必要的調整。並且對所有輔助的地方組織，只要看起來有助於基層社會統治，都加以運用。從歷史發展的長河來看，這個最終完成的體系，可以說面面俱到，設計非常精巧。
在我們嘗試描繪及分析這個基層統治體系的各個組成部分之前，須先簡單地檢視支撐它的一些基本原則以及這個體系存在的主要問題。首先，由於意識到要把普通的行政組織延伸到知縣及其屬員以下是不切實際的，清朝統治者跟前朝一樣，從地方居民中找人來幫助控制鄉村。因此，保甲（治安）和里甲（稅收）組織的頭人和鄉村穀倉的管理者，就從這些機制將要運作的村落或鄰里的居民中挑選出來。黃河以南各省尤為盛行的宗族（以血緣關係而結合的團體），有時也被用來作為監督居民、宣導教條的輔助工具。這樣做的優點顯而易見。一方面，由於當地居民對自己家鄉的環境和人口情況，比起政府官員要熟悉得多，因此他們有更好的條件去處理、對付當地可能發生的問題，或者至少能向官府提供官府所想了解的訊息；另一方面，利用當地居民的幫助來控制──賦予其中某些人向官府彙報不法行為和不法分子的職責──村民們即使不直接處在官員的眼皮底下，也可能受到威懾而不敢犯法。
為了阻止鄉村團體或機構不當權力和影響力的發展，清朝採取了一系列抑制性措施。每一個地方的代理人或組織，不論是政府促成的或是地方原生的，都納入知縣的控制或監督之下。對那些被認為有害的團體或活動，政府總是保留著進行鎮壓的權力。透過知縣，政府的手隨時做好了打擊的準備；只要情況需要，駐紮在帝國許多戰略要地的軍隊就會奉命採取行動。此外，村莊的頭人和鄉村〔糧倉〕的管理者，即使實際上不是由知縣自己來指派，但是他們的選拔，通常要經過知縣的核可。歷史上長期演化而來的鄉村團體和機構通常被允許存在，但政府又刻意地設置了一些機構，與原有的組織機構並立，或位居其上，讓原有的鄉村團體和機構無法發展成地方權力的中心。就這樣，在保甲和里甲組織中，鄉下地區的家戶就被編組到十以及十進位的單位中，而不管村莊或其他自然界限。
地方自治的概念與鄉村控制的體系是互不相干的。村莊裡展現出來的任何地方上自發或社區性的生活，能夠受到政府的包容，要嘛是因為它可以用來加強控制，要嘛是認為沒有必要去干涉。在政府眼裡，村莊、宗族和其他鄉村團體，正是能夠把基層控制伸入到鄉下地區的切入點。
值得注意的是，即使在採取鎮壓手段時，只要符合方便或可靠，政府都會利用當地人的幫助。後面我們會看到，保甲體系和某種程度上的宗族組織，被政府用來幫助登記居民情況、監視居民日常行動、報告可疑的人物和違法行為、逮捕在逃的罪犯等。當地方居民被任命充當官府耳目和警長時，他們可能會被勸說要謹慎從事，即使沒有政府官員到場。這樣，想在鄰里找到藏身之處的罪犯，或者想在偏遠的村莊醞釀煽動造反計畫的潛在反叛者，其可能性就會減低了。
然而，清朝統治者非常聰明，知道並不能只是通過採取鎮壓性措施來維持統治。他們也注意到那些看來能夠使居民們減少觸犯法律，或服從統治當局的事情。一方面，清政府採取行動，為鄉村居民提供起碼的生存條件，並防止自然的或人為的災害，例如致力開墾荒地，促進或鼓勵灌溉和防洪，辦理賑災工作等等；另一方面，運用各種通俗教化的方法來教育各個階層的人民，以此來維護一個被證明有利於帝國政權的價值體系。清朝統治者大體繼承前朝建立起來的傳統，支持理學「正統」學派已被接受的社會和道德主張。通過「科舉」體系，他們試圖將官方的意識形態灌輸到士子和官員的心中。藉由這些人的影響力，並利用各種各樣的制度，包括鄉村學校、通俗宗教和宗族組織，他們致力把這種意識形態延伸到鄉下地區數以百萬計的未受過教育者。
要準確地評估這套鄉村控制體系的功效，是很困難的。它在某種程度上有助於清政權──中國歷史上相對長命的王朝之一──的穩定，但是證據顯示，它的運作從來不曾讓清朝統治者完全滿意過，或許清朝統治者也從來就沒有期望它會產生完美的結果。
的確，清朝的鄉村控制體系顯然不是沒有一些嚴重缺陷的。事實上，那些促使清朝統治者採行鄉村控制體系的優點，長遠看來，正是這個體系弱點的根源所在。作為帝國架構不可或缺的部分，它分享了整個體系的基本特質，因此也必然要隨它而起，隨它而落。
鄉村控制的第一個主要困難在於，它有效運作的先決條件，是需要一個帝國政府無法提供的行政條件。正如前面指出的，在一個專制政體中，統治者與被統治者的利益，即使不是矛盾的，也是分殊的；因此，整個行政體系就是建立在不信任的基礎之上。統治者最關心的就是帝國的安全，他們認為確保安全的第一定理就是，把所有權力抓在自己手裡，讓被統治者習於敬畏這個權力；同時，不讓任何人──包括士子、官吏以及普通百姓──發展出獨立與自立。將這個定理落實到行政的具體措施時，皇帝們發現必須小心謹慎，不給任何官員發揮開創性、獨立評斷的機會，或賦予任何官員適當地執行其法定職責的必要權威。審慎強調政治安全的代價是低落的行政效率。一貫而長期地推行這一政策，最終導致官員們士氣低落。很少官員──從北京最高階的官員到偏遠縣分地位低下的知縣──會努力去做真正有利於統治者，或為百姓帶來物質利益的事；絕大多數官員只求免於麻煩，並追求自己個人的好處和利益。到十九世紀之初，忠於皇朝成為罕見的官員美德；對政務漠不關心、顢頇無能，已成為一種通病。官僚集團的腐敗，不僅降低了朝廷的威望，而且嚴重地危害到統治體系的其他各個面向。特別是，州縣層級的行政腐化，使得各種鄉村控制機制根本無法正常運作。因為缺少了官員的有效推動和監督，整個鄉村控制體系，包括的保甲、里甲及其他組織，不可避免地敗壞成為徒具空文；最壞的情況，甚至為基層行政腐敗提供了大好的機會。
鄉村控制更嚴重的一個困難，在於它創造出一些會削弱帝國鄉村基礎的情況。帝制中國的鄉村居民，絕大多數是農民，基本上都不識字，自古以來一般都不是主動或進取的。他們的注意力和氣力，全都用在竭力維持貧苦的生活上。或者因為生活絕望所迫，或者受到許諾日子會變得更好的誘惑，鄉民們不止一次協助推翻專制王朝。但是，在正常情況下，在他們沒有受到騷擾的時候，他們是相當安分守己，對政治漠不關心的。這樣，控制農民大眾的問題看來是相對簡單的事。但是鄉村人口的「被動」性格對控制的有效性也造成一定的限制。運用當地居民來執行基層控制的方法，雖然在理論上很完美，但實際上卻是失敗的，因為居民們沒有為官府效勞的意願，他們的能力也不足以從事官府期待他們做的工作，而且在許多情況下，反而方便被任用者鄉村控制的機器來謀取他們的私利，而不是為皇家的目標服務。
此外，政府監督雖然是保持制體系運作必不可少的條件，卻有損地方自尊心或集體精神──同樣也是各種職位或組織持續有效運作必不可少的因素。州縣官受限於受僵化的法令（由北京發布，很少考慮到帝國不同區域的不同情況），又沒有被授予自由裁量的權力，很少費心地調整帝國的政策以適應地方環境的需要。結果，居民們常常以一種漠不關心的、懷疑的或害怕的眼光，來看待與政府有關的任何事情。不可否認，單單是基層行政的控制工具出現在鄉村，對許多潛在的麻煩製造者就能產生一定的嚇阻作用。不過，我們不能就此認定，清朝統治者所營造的鄉村控制確曾在鄉民們的心中，成功地注入過任何對於統治者，或者對於他們生活的社區積極效忠的感情。借用一句眾所周知的話來說，帝制中國的人民就是「一盤散沙」。
