地方自治與地方再生
活動訊息
內容簡介
這本書最有價值的地方還不在於批判，而是提出一個理路清晰，結構嚴謹，既前瞻又本土的地方制度解決方案。書中從中央地方權限，財政的重新劃分，到鄉鎮市的恢復，自然村的概念，地方政府以內閣制的方式運作，縣議員採區域和政黨比例各半方式選舉，（我的建議最好是單一選區兩票制。）鄉鎮代表採純比例代表制，以及社區發展協會和村里的重新定位，等等主張雖然對習慣於既有遊戲規則的政界都很陌生，但是他提的都非常深刻切中要害，非常精彩。——林濁水
煥智兄在大作中，特別針對「地方自治制度」（local autonomy）的問題，有其「自治」堅持觀點。此種力倡地方自治的哲學思考，不僅在臺灣的政治人物中是另類；就是研究地方自治的學者中，亦難得一見。希望讀者能由此書中，看到地方再生的運動契機；更能由書中認定作者的期許，就是地方再生的起始動力。——紀俊臣
蘇縣長對「區自治」既有宏觀的國際橫向比較視野，又有較微觀的基層（含村里、社區、農漁會等）垂直實務檢視；更難能的還同時納入政治學制度設計的基本邏輯，及來自八年實務經驗的民間需求，綜合提出對「區自治」落實的配套。對台灣民主紮根有期待的各路人馬，都應來讀讀蘇縣長的《台灣地方再生運動》一書。——廖達琪
這本書主要探討六都之後造成的一國三制亂象與直轄市的「新威權體制」，以及從比較國際地方政治體制，來探討何種地方治理體制才符合人民參與地方公共事務的基層草根民主的地方自治與地方再生精神？如何改革台灣過去基層選舉買票、黑金、跑攤文化，造成劣幣驅逐良幣的缺失？如何在制度達到克制的方法？以及探討地方自治體制與地方經濟發展的關係，為當前台灣經濟社會發展的困境尋找解方。——蘇煥智
煥智兄在大作中，特別針對「地方自治制度」（local autonomy）的問題，有其「自治」堅持觀點。此種力倡地方自治的哲學思考，不僅在臺灣的政治人物中是另類；就是研究地方自治的學者中，亦難得一見。希望讀者能由此書中，看到地方再生的運動契機；更能由書中認定作者的期許，就是地方再生的起始動力。——紀俊臣
蘇縣長對「區自治」既有宏觀的國際橫向比較視野，又有較微觀的基層（含村里、社區、農漁會等）垂直實務檢視；更難能的還同時納入政治學制度設計的基本邏輯，及來自八年實務經驗的民間需求，綜合提出對「區自治」落實的配套。對台灣民主紮根有期待的各路人馬，都應來讀讀蘇縣長的《台灣地方再生運動》一書。——廖達琪
這本書主要探討六都之後造成的一國三制亂象與直轄市的「新威權體制」，以及從比較國際地方政治體制，來探討何種地方治理體制才符合人民參與地方公共事務的基層草根民主的地方自治與地方再生精神？如何改革台灣過去基層選舉買票、黑金、跑攤文化，造成劣幣驅逐良幣的缺失？如何在制度達到克制的方法？以及探討地方自治體制與地方經濟發展的關係，為當前台灣經濟社會發展的困境尋找解方。——蘇煥智
目錄
推薦序一 宏偉的改革 傑出的創見 ／林濁水
推薦序二 關心地方 發展地方 ／紀俊臣
推薦序三 兼其宏觀與微觀的區自治 ／廖達琪
自序
第一章 六都政策對台灣的衝擊
一、直轄市制度與國際比較
二、六都升格決策的形成與產生
三、六都政策對台灣的衝擊
四、直轄市與一般縣市的差異
五、都縣不平權導致的資源傾斜
六、都縣平權為台灣均衡發展的當務之急
七、六都政策導致 121 鄉鎮市地方自治被廢除
八、取消鄉鎮市自治加速地方邊緣化
九、民進黨加碼要廢 198 鄉鎮市自治？
十、本章結語
第二章 國際地方自治制度之比較
一、問題意識
二、各國地方自治制度的比較
(1) 日本
(2) 南韓
(3) 德國
(4) 法國
(5) 義大利
(6) 奧地利
(7) 荷蘭
(8) 瑞士
(9) 葡萄牙
(10) 丹麥
(11) 芬蘭
(12) 瑞典
(13) 英國
(14) 美國
(15) 澳大利亞
(16) 柬埔寨
三、其他各國基層政府一覽表
四、結論
第三章 各國中央與地方財政收支劃分
一、問題意識
二、當前台灣的財政收支劃分問題
三、其他國家的其他國家的中央與地方財稅劃分經驗
(1) 中國
(2) 德國
(3) 日本
(4) 美國
(5) 瑞典
(6) 法國
四、分稅制對於地方經濟的影響
五、如何改革台灣地方財政：廢除統籌款 推動分稅制
第四章 台灣需要什麼樣的地方自治制度？如何改革？
一、鄉鎮市是否維持地方自治？
二、 直轄市區是否應實行地方自治？以台南市的經驗為例
三、台灣省轄市有沒有推動過區自治？
四、行政區劃怎麼重劃？
五、新地方自治：改革之道
六、本章結語
第五章 基層民主的困局：台灣地方再生的根本問題
一、社區總體營造文化導向，未重視在地經濟
二、村里範圍太小，應以鄉鎮市區為範圍
三、村里社區二元體制分為兩派，地方分裂
四、行政村無法形成整體經營，造成自然聚落割裂
五、鄉鎮市區選舉的流弊
六、地方資源不足與權限不足
七、地方自治與在地經濟、地方再生的關係
第六章 特種地方自治團體
一、是否應該思考河川流域管理自治政府？
二、農田水利會的國際比較經驗
(1) 日本
(2) 埃及
(3) 南韓
三、農田水利會應該廢除嗎？
第七章 結語
附錄一：歐洲地方自治憲章全文
附錄二：世界地方自治憲章全文
參考書目
推薦序二 關心地方 發展地方 ／紀俊臣
推薦序三 兼其宏觀與微觀的區自治 ／廖達琪
自序
第一章 六都政策對台灣的衝擊
一、直轄市制度與國際比較
二、六都升格決策的形成與產生
三、六都政策對台灣的衝擊
四、直轄市與一般縣市的差異
五、都縣不平權導致的資源傾斜
六、都縣平權為台灣均衡發展的當務之急
七、六都政策導致 121 鄉鎮市地方自治被廢除
八、取消鄉鎮市自治加速地方邊緣化
九、民進黨加碼要廢 198 鄉鎮市自治？
十、本章結語
第二章 國際地方自治制度之比較
一、問題意識
二、各國地方自治制度的比較
(1) 日本
(2) 南韓
(3) 德國
(4) 法國
(5) 義大利
(6) 奧地利
(7) 荷蘭
(8) 瑞士
(9) 葡萄牙
(10) 丹麥
(11) 芬蘭
(12) 瑞典
(13) 英國
(14) 美國
(15) 澳大利亞
(16) 柬埔寨
三、其他各國基層政府一覽表
四、結論
第三章 各國中央與地方財政收支劃分
一、問題意識
二、當前台灣的財政收支劃分問題
三、其他國家的其他國家的中央與地方財稅劃分經驗
(1) 中國
(2) 德國
(3) 日本
(4) 美國
(5) 瑞典
(6) 法國
四、分稅制對於地方經濟的影響
五、如何改革台灣地方財政：廢除統籌款 推動分稅制
第四章 台灣需要什麼樣的地方自治制度？如何改革？
一、鄉鎮市是否維持地方自治？
二、 直轄市區是否應實行地方自治？以台南市的經驗為例
三、台灣省轄市有沒有推動過區自治？
四、行政區劃怎麼重劃？
五、新地方自治：改革之道
六、本章結語
第五章 基層民主的困局：台灣地方再生的根本問題
一、社區總體營造文化導向，未重視在地經濟
二、村里範圍太小，應以鄉鎮市區為範圍
三、村里社區二元體制分為兩派，地方分裂
四、行政村無法形成整體經營，造成自然聚落割裂
五、鄉鎮市區選舉的流弊
六、地方資源不足與權限不足
七、地方自治與在地經濟、地方再生的關係
第六章 特種地方自治團體
一、是否應該思考河川流域管理自治政府？
二、農田水利會的國際比較經驗
(1) 日本
(2) 埃及
(3) 南韓
三、農田水利會應該廢除嗎？
第七章 結語
附錄一：歐洲地方自治憲章全文
附錄二：世界地方自治憲章全文
參考書目
序／導讀
自序
這本書是愛鄉文教基金會對於有關「國際比較地方制度」的初步成果，希望有助於未來各界制定地方自治體制的參考！
今年是我開始提倡「直轄市需要區自治」的第六年。
從 2009 年馬政府要推動台北縣及台中縣市合併升格直轄市，當時我在台南縣長任內與台南市許添財市長，因為擔心台北縣及台中縣市、高雄縣市及可預期的桃園縣升格直轄市後，台灣開拓起源的台南，將在未來面臨地位更下降、財政分配更少的困境，所以乃共同發起推動台南縣市合併升格直轄市，並得以歷史文化首府的定位升格為直轄市。
在 2009 年推動合併升格時，也預知未來可能面臨鄉鎮地區沒落的危機，所以當時台南縣市政府合併提出的縣市合併升格計畫書中，我們就有提到「原台南縣範圍幅員遼闊，實乃有實施地方自治之必要，區議員（或區代表）維持民選，區政府可參考美國的經理人制。」為了確保台南市議會支持此一立場，還特別向台南市政府及市議會溝通此一立場。
後來行政院及馬總統在未徵詢地方意見，也沒有作好國際比較制度的 究下，即率然擅自以「小面積人口密集都會型」的「台北市治理模式」，硬套在「大面積城鄉混合型」的其他四都，並停止原鄉鎮市的地方自治改為官派；當時此一錯誤決策也引發台北縣、台中縣、台南縣與高雄縣的鄉鎮市代表會強力反彈，並到處陳情抗議。當時我並沒有一起陳情抗議，主要有幾個顧慮：
1. 台南縣市升格直轄市已經很勉強，如果再配合抗議是否會被取消升格直轄市的虞慮！
2. 合併計劃書已經明文要求維持鄉鎮市的地方自治及選舉。
3. 內政部已經明文承諾要在二年內檢討原鄉鎮市區是否維持地方自治問題！
4. 基層地方選舉買票、黑金、綁椿跑攤文化，也的確值得好好檢討。
可惜馬英九前總統、及時任內政部長的江宜樺（後來也擔任行政院長）雖然承諾「原鄉鎮市區是否實施地方自治？二年後通盤檢討」，但結果升格直轄市後兩年後，卻完全沒有檢討，衹有形式上向五都的民政局詢問意見。而升格直轄市後的民政局，握有區長任命考核的大權，當然不可能放棄此一權力，所以也更不會關心升格直轄市後，在大面積城鄉混合型的直轄市，其內部城鄉落差不但沒有縮小反而加速擴大、而且原來鄉鎮市級民選公職的服務熱情沒有了，升格後行政官僚化、服務變差、偏鄉邊緣化等問題都日漸嚴重。
馬英九和江宜樺未經研究及廣徵民意，而將台北市治理模式套在其他五都的決策應該負起歷史錯誤的責任，而二年應檢討卻毫無檢討，也是沒有誠信、不負責任的態度，應該予以譴責！
但是民進黨執政後，不但不作國際地方自治體制的國際比較制度研究，卻以民粹的反買票、黑道的反黑金思維，反而更進一步要加速推動將其他縣的鄉鎮市長改為官派，意圖消滅一般縣的鄉鎮市地方自治體。
從國民黨執政到民進黨執政，對於消滅鄉鎮市基層地方自治有志一同，這樣一錯在錯的決策，將會導致台灣更嚴重的城鄉差距，加速鄉村的滅村及田園的荒蕪，也將加速台灣的民主倒退，造成人民更無法參與地方事務，一切均需假手官僚體系才能執行，無形之中已造成「民主倒退」、「地方新威權主義」的形成。
我在 2011 年開始思考良好的地方治理模式，2012 年在蘇貞昌擔任民進黨主席期間，我擔任新境界基金會的地方自治小組召集人，開始和更多的學者與研究人員進行更進一步的討論，之後我在 2013 年提出如何借鏡日本制度及經驗，並參考法國與德國等歐陸國家的地方自治制度，醞釀出「直轄市新區自治」的主張，提倡最基層的地方自治體應該採取：
1. 「全部政黨比例代表」選制、
2. 鄉鎮市區政府應改為一元體制的「委員會制」（或稱理事會制、議會民主制）
3. 「開放地方政黨」等選舉方式的改革，以杜絕買票、黑金、地方派系分贓。
這就是我們所稱的「新地方自治」！
除了地方選舉制度之外，目前中央集權、集錢的威權體制，必須徹底解構，應重新建立一個「中央與地方對等」的「新伙伴關係」。中央應該把權力下放、財稅下放，讓地方政府有權有能。我們主張應該廢止「中央統收統支」的「中央統籌分配稅款」制，而直接採取德國、中國模式的「分稅制」。將跟經濟發展直接有關的所得稅、營業稅、貨物稅，由中央與地方直接分稅，並各分一半。對於較貧窮地區，則透過富裕地區及中央設立固定的區域平衡基金予以補助。採取直接分稅制，各直轄市、縣市、鄉鎮市，皆有分稅誘因，自然會為了增加稅收而拚經濟。
要振興經濟，要讓各地方動起來，採取「分稅制」 加地方財源，同時中央權力下放地方政府，縣市權力下放給鄉鎮市區，讓最接近人民的鄉鎮市區有權有能，如此自然可以全國遍地開花，由下而上推動台灣經濟振興。
本書從最初的研究與發想和對外發表，除了受到不少政界好友與學界先進的指正之外，風傳媒、蘋果日報即時新聞與新頭殼都曾經轉載過部分內文，在此一併致謝。
期盼本書的讀者能夠共同來努力，一起來推動打破中央集權體制，推動財稅、權力下放的「台灣二次民主運動」，共同創造一個活化在地生命力的政治環境！
推薦序
宏偉的改革 傑出的創見 ／林濁水
1926 日本政府把台灣劃分為五州三廳一直維持到戰爭結束，就區域發展和管理，這是當時最合適的地方區域劃分；但是國民黨到台灣後，先把五州三廳改做八縣，很快的，在 1945 就從縣中切割出九個省轄市，使縣市級的行政區域增加了一倍；1950 年省轄市縮小成五個，但縣反而大肆割裂成十六個；1967 年把台北市升格做直轄市；1979 年高雄市升格，1982 年新竹、嘉義市升格為省轄市，確立二直轄市，五省轄市十六縣格局；1998 年凍省但省只虛不廢，層級未能真正的縮減。2003、2007 年分別成立省中部、東部辦公室，等於省由半虛轉半實；2007 年台北縣升為奇異的「準直轄市」；2009 年台北縣和合併後的台中縣市，台南縣市升格為直轄市；2010 年，桃園升格準直轄市；2012 年桃園升格為直轄市；2018 年，省預算全面凍結。
短短 60 多年，地方行政區劃一改再改，改了 10 幾次，改到現在，小小 3 萬 6 千平方公里，2,300 萬人口的台灣擁有 6 個直轄市，居然比 13 億人口的中國還多，其荒謬可笑自不必由任何人多加說明；地方制度外觀固然如此古怪，對治理的效果來說，城方面的都不見得有什麼進步，而鄉方面卻明顯的、急速的邊緣化，貧窮化，而且整個由鄉鎮轉為區，全面的去地方自治化，大開民主化和社區自主的倒車。
付出了這麼多的代價，大費周章地頻繁地調整行政區劃，但是其中只有兩次的調整在意義上和效應上是正面的，那就是 1998 年凍省和 2018 年，省預算全面凍結。前者是我在立法院發動了 104 位立委連署修憲案開始啟動，雖然後來省只虛而不廢，為德不卒，但是到底解除了在省和國一樣大，省長民選後必定爆發的葉赫辛效應的危機，對台灣政局的穩定產生重大無比的影響；而後者雖然是小工程，到底也是體制合理化又進了一步。但是其他 10 多次改制目的都很不堪，是短線政治權謀的產物。
一、
從 1945 年的 8 縣一直到 1982 年的二直轄市,五省轄市十六縣格局，區域行政一步步地零碎化，非常不利於區域發展時資源的合理整合。為什麼切割，有兩大原因，一個是國民黨強烈的外來心態，對台灣社會充滿了不信任，因此把行政區域零碎化，以求達到「眾建諸侯而少其力」的分而治之的效果；第二個是大增官員空缺以消化跟隨人他來台的人員。
二、
1967 年台北市升格直轄市和 1979 年高雄市升格，原因則是早期國民黨在農村地區的選舉雖然可以靠地方派系而長勝不敗，但是在城市則因為中 階級的崛起和小資階級不切開的長期反彈而一再敗於高玉樹、楊金虎等黨外人士，於是國民黨就先後借兩市升格之名而「去地方自治化」，用心非常不高尚。
三、
由於直轄市和一般縣市切開的制度嚴重拉大了城鄉差距，居 民眾普遍不滿，於是 1990 年末民進黨便以公平為由， 主張北北基合併和台中縣市合併升格做選舉訴求，只是 2000 年政黨輪替後民進黨政府又唯恐國家體制變得更混亂，因此遲遲不敢兌現支票，擋到後來打個折以台北縣升格為準直轄市交差。
四、
雖然民進黨提了民粹的升格案卻不敢冒然實施，但是 2008 年上台後的馬英九卻肆無忌憚地採取「以更民粹反制民進黨民粹」的手段，大開直轄市升格之門，乾脆一口氣持續地追加升格了 4 都，於是直轄市之多居然遙遙領先十三億人口的中國四直轄市，真是國小志氣大，蔚為世界奇觀，中央地方層級更加複雜化。
為了解釋體制並不怪，於是國民黨發動御用學者掰說法，其中比較有名的有兩個論述。一個是地緣戰略論，說是台灣在亞太、東北亞、大中國、東南亞四個日漸發展的地緣區塊中，如發展成三都分居台灣北中南，正好可以用以對應四大地緣區塊,台灣才能充分發揮位居西太東西和東亞南北樞 紐地緣位置的優越性做國家政經發展的基礎。
這完全不通，因為以中國重慶市來說，和台北、台中、高雄三都飛航距離豈不是一樣近？（甚至東京、新加坡距三都豈不是也差不多一樣。）；又如，台灣金融中心是台北，難道新加坡銀行要和台灣往來非捨台北而就高雄不可？因此說分三都有什麼地緣意義，真是做白日夢。
第二個論點是成長中心模式理論，認為都市大才有競爭力可以當國家發展的火車頭。這道理就是城以 為經濟腹地的意思，也就鄧小平所謂「讓一部份人先富起來」再帶動其他落後地區發展的策略，說穿了就是先以城剝削 再說的意思。問題是，劃了 6 都後，台灣可以當腹地的 已經剩下不到 30%人口了，出現了中心大，腹地小的怪現象，這樣一剝削下來 固然苦不堪言，城也肥不到那裡去。基本上成長中心論的理念適合做大國的區域發展策略，但把小國台灣硬切成都＝大都會＝中心，縣＝腹地，完全忽略了台灣本身已形同一個大都會的台灣，其腹地早應在全球化的視野下設定在境外而非境內了。何況，在城市競爭力力的評比中，倫敦、紐約、巴黎、洛杉磯等大都市固然都名列前茅，但前二十名的都市中有一半如哥本哈根、費城、聖地牙哥等都比台北市小得多。
這兩個理由被拿來胡掰，學者而成御用，結果就是害人不淺。
在馬英九積極推動直轄市升格之初我也積極反對配套凌亂的升格，不幸當時升格已經成為國、民兩黨共同服膺的民粹，我就只好成了吠火車之犬。
如今民粹改制的弊端實在太明顯了，但是不幸政界樂於在這樣的變態體制中玩遊戲，沒有人想把國家改得正常化，因此看到蘇煥智如今結合有良心的學者寫成《地方自治與地方創生》這本書，援用世界各先進國家的地方制度比對並批判我國朝野共同製作出來的荒謬體制，實在非常感動。
這書本最有價值的地方還不在於批判，而是提出一個理路清晰，結構嚴謹，既前瞻又本土的地方制度解決方案。
書中從中央地方權限，財政的重新劃分，到鄉鎮市的恢復，自然村的概念，地方政府以內閣制的方運作，縣議員採區域和政黨比例各半方式選舉，（我的建議最好是單一選區兩票制。） 鎮代表採純比例代表制，以及社區發展協會和村里的重新定位，等等主張雖然對習慣於既有遊戲規則的政界都很陌生，但是他提得都非常深刻切中要害，非常精彩。
他在這書中展現了洞見的深刻和視野的宏觀而前贍，在台灣幾十年來的縣市長中是再沒有人出其右了。
其實他見解既然傑出，就不會只是限於在行體制制度上的不凡，他台南縣長任內，治理實務上的傑出見解，便是處處可見。例如，開辦了迄今唯一能年年永續經營的蘭花博覽會，而且躍居全球三大蘭展之一，使各地花大錢卻只放一次煙火做一次秀的花卉博覽會全都 得華而不實得很荒唐；又如首創芒果、台灣鯛的認証外銷制度，打開企業化外銷市場；又如開發「浮動區段徵收」制度，把原先進度不前的南科整個園區蓋得遠比竹科更美倫美煥既宜廠又宜居；再如在全台工業區蚊子化的當年，成功地開發了廠商樂於進駐的工業園區；還有實驗活化社區活動中心照護老人的做法，後來成為中央政府取經對象；當然還可以提到的是，他在立委選舉時，並在立委任內推動了的敬老津貼，老農津貼把台灣的國民年金制推上無法阻擋的不歸路等等。
除了見解外，這些政策的推動，更可以見到他理念的堅持和傑出的執力。然而一方面由於才高而不免稍有一定程度的恃才傲物；另一方面政策太過前贍，社會的肯定來得慢變成了常態。例如他一直卸任前夕，也是緊接在全球金融風暴侵襲後，＜經理月刊＞在評鑑全國傑出經理人時，才把他評鑑為政府部門中唯一的傑出經理人。
蘇煥智這樣的傑出，本來在 2016 新內閣組成時，無疑是國家最需要的內政部長人選，如果他在這一個位置上，肯定會做得虎虎生風，不可能和如今眾多部長一樣做得任由立委和社會嘲笑不已，可惜總統的用人策略是避免有政治能量和政治個性的人入閣，所以對蘇煥智，只願給他待遇比部長優厚的國營事業的位置做酬庸，這，蘇煥智當然興味索然，結果就是國家固然失去了讓有才情的人發揮本事貢獻社會的機會，同時也令軟弱無力的閣員不斷拉低總統的聲望，這樣的發展真是令人浩嘆！
儘管因為蔡總統的用人策略，以致如今他的宏偉改革沒有辦法轉換成國家政策甚至體制，但是無論如何，我還是不相信他傑出的見解永遠會被台灣永遠拒絕，因此在感慨萬千之餘，仍然興奮不已地為他寫了這篇序，向心所愛的台灣推薦。
這本書是愛鄉文教基金會對於有關「國際比較地方制度」的初步成果，希望有助於未來各界制定地方自治體制的參考！
今年是我開始提倡「直轄市需要區自治」的第六年。
從 2009 年馬政府要推動台北縣及台中縣市合併升格直轄市，當時我在台南縣長任內與台南市許添財市長，因為擔心台北縣及台中縣市、高雄縣市及可預期的桃園縣升格直轄市後，台灣開拓起源的台南，將在未來面臨地位更下降、財政分配更少的困境，所以乃共同發起推動台南縣市合併升格直轄市，並得以歷史文化首府的定位升格為直轄市。
在 2009 年推動合併升格時，也預知未來可能面臨鄉鎮地區沒落的危機，所以當時台南縣市政府合併提出的縣市合併升格計畫書中，我們就有提到「原台南縣範圍幅員遼闊，實乃有實施地方自治之必要，區議員（或區代表）維持民選，區政府可參考美國的經理人制。」為了確保台南市議會支持此一立場，還特別向台南市政府及市議會溝通此一立場。
後來行政院及馬總統在未徵詢地方意見，也沒有作好國際比較制度的 究下，即率然擅自以「小面積人口密集都會型」的「台北市治理模式」，硬套在「大面積城鄉混合型」的其他四都，並停止原鄉鎮市的地方自治改為官派；當時此一錯誤決策也引發台北縣、台中縣、台南縣與高雄縣的鄉鎮市代表會強力反彈，並到處陳情抗議。當時我並沒有一起陳情抗議，主要有幾個顧慮：
1. 台南縣市升格直轄市已經很勉強，如果再配合抗議是否會被取消升格直轄市的虞慮！
2. 合併計劃書已經明文要求維持鄉鎮市的地方自治及選舉。
3. 內政部已經明文承諾要在二年內檢討原鄉鎮市區是否維持地方自治問題！
4. 基層地方選舉買票、黑金、綁椿跑攤文化，也的確值得好好檢討。
可惜馬英九前總統、及時任內政部長的江宜樺（後來也擔任行政院長）雖然承諾「原鄉鎮市區是否實施地方自治？二年後通盤檢討」，但結果升格直轄市後兩年後，卻完全沒有檢討，衹有形式上向五都的民政局詢問意見。而升格直轄市後的民政局，握有區長任命考核的大權，當然不可能放棄此一權力，所以也更不會關心升格直轄市後，在大面積城鄉混合型的直轄市，其內部城鄉落差不但沒有縮小反而加速擴大、而且原來鄉鎮市級民選公職的服務熱情沒有了，升格後行政官僚化、服務變差、偏鄉邊緣化等問題都日漸嚴重。
馬英九和江宜樺未經研究及廣徵民意，而將台北市治理模式套在其他五都的決策應該負起歷史錯誤的責任，而二年應檢討卻毫無檢討，也是沒有誠信、不負責任的態度，應該予以譴責！
但是民進黨執政後，不但不作國際地方自治體制的國際比較制度研究，卻以民粹的反買票、黑道的反黑金思維，反而更進一步要加速推動將其他縣的鄉鎮市長改為官派，意圖消滅一般縣的鄉鎮市地方自治體。
從國民黨執政到民進黨執政，對於消滅鄉鎮市基層地方自治有志一同，這樣一錯在錯的決策，將會導致台灣更嚴重的城鄉差距，加速鄉村的滅村及田園的荒蕪，也將加速台灣的民主倒退，造成人民更無法參與地方事務，一切均需假手官僚體系才能執行，無形之中已造成「民主倒退」、「地方新威權主義」的形成。
我在 2011 年開始思考良好的地方治理模式，2012 年在蘇貞昌擔任民進黨主席期間，我擔任新境界基金會的地方自治小組召集人，開始和更多的學者與研究人員進行更進一步的討論，之後我在 2013 年提出如何借鏡日本制度及經驗，並參考法國與德國等歐陸國家的地方自治制度，醞釀出「直轄市新區自治」的主張，提倡最基層的地方自治體應該採取：
1. 「全部政黨比例代表」選制、
2. 鄉鎮市區政府應改為一元體制的「委員會制」（或稱理事會制、議會民主制）
3. 「開放地方政黨」等選舉方式的改革，以杜絕買票、黑金、地方派系分贓。
這就是我們所稱的「新地方自治」！
除了地方選舉制度之外，目前中央集權、集錢的威權體制，必須徹底解構，應重新建立一個「中央與地方對等」的「新伙伴關係」。中央應該把權力下放、財稅下放，讓地方政府有權有能。我們主張應該廢止「中央統收統支」的「中央統籌分配稅款」制，而直接採取德國、中國模式的「分稅制」。將跟經濟發展直接有關的所得稅、營業稅、貨物稅，由中央與地方直接分稅，並各分一半。對於較貧窮地區，則透過富裕地區及中央設立固定的區域平衡基金予以補助。採取直接分稅制，各直轄市、縣市、鄉鎮市，皆有分稅誘因，自然會為了增加稅收而拚經濟。
要振興經濟，要讓各地方動起來，採取「分稅制」 加地方財源，同時中央權力下放地方政府，縣市權力下放給鄉鎮市區，讓最接近人民的鄉鎮市區有權有能，如此自然可以全國遍地開花，由下而上推動台灣經濟振興。
本書從最初的研究與發想和對外發表，除了受到不少政界好友與學界先進的指正之外，風傳媒、蘋果日報即時新聞與新頭殼都曾經轉載過部分內文，在此一併致謝。
期盼本書的讀者能夠共同來努力，一起來推動打破中央集權體制，推動財稅、權力下放的「台灣二次民主運動」，共同創造一個活化在地生命力的政治環境！
推薦序
宏偉的改革 傑出的創見 ／林濁水
1926 日本政府把台灣劃分為五州三廳一直維持到戰爭結束，就區域發展和管理，這是當時最合適的地方區域劃分；但是國民黨到台灣後，先把五州三廳改做八縣，很快的，在 1945 就從縣中切割出九個省轄市，使縣市級的行政區域增加了一倍；1950 年省轄市縮小成五個，但縣反而大肆割裂成十六個；1967 年把台北市升格做直轄市；1979 年高雄市升格，1982 年新竹、嘉義市升格為省轄市，確立二直轄市，五省轄市十六縣格局；1998 年凍省但省只虛不廢，層級未能真正的縮減。2003、2007 年分別成立省中部、東部辦公室，等於省由半虛轉半實；2007 年台北縣升為奇異的「準直轄市」；2009 年台北縣和合併後的台中縣市，台南縣市升格為直轄市；2010 年，桃園升格準直轄市；2012 年桃園升格為直轄市；2018 年，省預算全面凍結。
短短 60 多年，地方行政區劃一改再改，改了 10 幾次，改到現在，小小 3 萬 6 千平方公里，2,300 萬人口的台灣擁有 6 個直轄市，居然比 13 億人口的中國還多，其荒謬可笑自不必由任何人多加說明；地方制度外觀固然如此古怪，對治理的效果來說，城方面的都不見得有什麼進步，而鄉方面卻明顯的、急速的邊緣化，貧窮化，而且整個由鄉鎮轉為區，全面的去地方自治化，大開民主化和社區自主的倒車。
付出了這麼多的代價，大費周章地頻繁地調整行政區劃，但是其中只有兩次的調整在意義上和效應上是正面的，那就是 1998 年凍省和 2018 年，省預算全面凍結。前者是我在立法院發動了 104 位立委連署修憲案開始啟動，雖然後來省只虛而不廢，為德不卒，但是到底解除了在省和國一樣大，省長民選後必定爆發的葉赫辛效應的危機，對台灣政局的穩定產生重大無比的影響；而後者雖然是小工程，到底也是體制合理化又進了一步。但是其他 10 多次改制目的都很不堪，是短線政治權謀的產物。
一、
從 1945 年的 8 縣一直到 1982 年的二直轄市,五省轄市十六縣格局，區域行政一步步地零碎化，非常不利於區域發展時資源的合理整合。為什麼切割，有兩大原因，一個是國民黨強烈的外來心態，對台灣社會充滿了不信任，因此把行政區域零碎化，以求達到「眾建諸侯而少其力」的分而治之的效果；第二個是大增官員空缺以消化跟隨人他來台的人員。
二、
1967 年台北市升格直轄市和 1979 年高雄市升格，原因則是早期國民黨在農村地區的選舉雖然可以靠地方派系而長勝不敗，但是在城市則因為中 階級的崛起和小資階級不切開的長期反彈而一再敗於高玉樹、楊金虎等黨外人士，於是國民黨就先後借兩市升格之名而「去地方自治化」，用心非常不高尚。
三、
由於直轄市和一般縣市切開的制度嚴重拉大了城鄉差距，居 民眾普遍不滿，於是 1990 年末民進黨便以公平為由， 主張北北基合併和台中縣市合併升格做選舉訴求，只是 2000 年政黨輪替後民進黨政府又唯恐國家體制變得更混亂，因此遲遲不敢兌現支票，擋到後來打個折以台北縣升格為準直轄市交差。
四、
雖然民進黨提了民粹的升格案卻不敢冒然實施，但是 2008 年上台後的馬英九卻肆無忌憚地採取「以更民粹反制民進黨民粹」的手段，大開直轄市升格之門，乾脆一口氣持續地追加升格了 4 都，於是直轄市之多居然遙遙領先十三億人口的中國四直轄市，真是國小志氣大，蔚為世界奇觀，中央地方層級更加複雜化。
為了解釋體制並不怪，於是國民黨發動御用學者掰說法，其中比較有名的有兩個論述。一個是地緣戰略論，說是台灣在亞太、東北亞、大中國、東南亞四個日漸發展的地緣區塊中，如發展成三都分居台灣北中南，正好可以用以對應四大地緣區塊,台灣才能充分發揮位居西太東西和東亞南北樞 紐地緣位置的優越性做國家政經發展的基礎。
這完全不通，因為以中國重慶市來說，和台北、台中、高雄三都飛航距離豈不是一樣近？（甚至東京、新加坡距三都豈不是也差不多一樣。）；又如，台灣金融中心是台北，難道新加坡銀行要和台灣往來非捨台北而就高雄不可？因此說分三都有什麼地緣意義，真是做白日夢。
第二個論點是成長中心模式理論，認為都市大才有競爭力可以當國家發展的火車頭。這道理就是城以 為經濟腹地的意思，也就鄧小平所謂「讓一部份人先富起來」再帶動其他落後地區發展的策略，說穿了就是先以城剝削 再說的意思。問題是，劃了 6 都後，台灣可以當腹地的 已經剩下不到 30%人口了，出現了中心大，腹地小的怪現象，這樣一剝削下來 固然苦不堪言，城也肥不到那裡去。基本上成長中心論的理念適合做大國的區域發展策略，但把小國台灣硬切成都＝大都會＝中心，縣＝腹地，完全忽略了台灣本身已形同一個大都會的台灣，其腹地早應在全球化的視野下設定在境外而非境內了。何況，在城市競爭力力的評比中，倫敦、紐約、巴黎、洛杉磯等大都市固然都名列前茅，但前二十名的都市中有一半如哥本哈根、費城、聖地牙哥等都比台北市小得多。
這兩個理由被拿來胡掰，學者而成御用，結果就是害人不淺。
在馬英九積極推動直轄市升格之初我也積極反對配套凌亂的升格，不幸當時升格已經成為國、民兩黨共同服膺的民粹，我就只好成了吠火車之犬。
如今民粹改制的弊端實在太明顯了，但是不幸政界樂於在這樣的變態體制中玩遊戲，沒有人想把國家改得正常化，因此看到蘇煥智如今結合有良心的學者寫成《地方自治與地方創生》這本書，援用世界各先進國家的地方制度比對並批判我國朝野共同製作出來的荒謬體制，實在非常感動。
這書本最有價值的地方還不在於批判，而是提出一個理路清晰，結構嚴謹，既前瞻又本土的地方制度解決方案。
書中從中央地方權限，財政的重新劃分，到鄉鎮市的恢復，自然村的概念，地方政府以內閣制的方運作，縣議員採區域和政黨比例各半方式選舉，（我的建議最好是單一選區兩票制。） 鎮代表採純比例代表制，以及社區發展協會和村里的重新定位，等等主張雖然對習慣於既有遊戲規則的政界都很陌生，但是他提得都非常深刻切中要害，非常精彩。
他在這書中展現了洞見的深刻和視野的宏觀而前贍，在台灣幾十年來的縣市長中是再沒有人出其右了。
其實他見解既然傑出，就不會只是限於在行體制制度上的不凡，他台南縣長任內，治理實務上的傑出見解，便是處處可見。例如，開辦了迄今唯一能年年永續經營的蘭花博覽會，而且躍居全球三大蘭展之一，使各地花大錢卻只放一次煙火做一次秀的花卉博覽會全都 得華而不實得很荒唐；又如首創芒果、台灣鯛的認証外銷制度，打開企業化外銷市場；又如開發「浮動區段徵收」制度，把原先進度不前的南科整個園區蓋得遠比竹科更美倫美煥既宜廠又宜居；再如在全台工業區蚊子化的當年，成功地開發了廠商樂於進駐的工業園區；還有實驗活化社區活動中心照護老人的做法，後來成為中央政府取經對象；當然還可以提到的是，他在立委選舉時，並在立委任內推動了的敬老津貼，老農津貼把台灣的國民年金制推上無法阻擋的不歸路等等。
除了見解外，這些政策的推動，更可以見到他理念的堅持和傑出的執力。然而一方面由於才高而不免稍有一定程度的恃才傲物；另一方面政策太過前贍，社會的肯定來得慢變成了常態。例如他一直卸任前夕，也是緊接在全球金融風暴侵襲後，＜經理月刊＞在評鑑全國傑出經理人時，才把他評鑑為政府部門中唯一的傑出經理人。
蘇煥智這樣的傑出，本來在 2016 新內閣組成時，無疑是國家最需要的內政部長人選，如果他在這一個位置上，肯定會做得虎虎生風，不可能和如今眾多部長一樣做得任由立委和社會嘲笑不已，可惜總統的用人策略是避免有政治能量和政治個性的人入閣，所以對蘇煥智，只願給他待遇比部長優厚的國營事業的位置做酬庸，這，蘇煥智當然興味索然，結果就是國家固然失去了讓有才情的人發揮本事貢獻社會的機會，同時也令軟弱無力的閣員不斷拉低總統的聲望，這樣的發展真是令人浩嘆！
儘管因為蔡總統的用人策略，以致如今他的宏偉改革沒有辦法轉換成國家政策甚至體制，但是無論如何，我還是不相信他傑出的見解永遠會被台灣永遠拒絕，因此在感慨萬千之餘，仍然興奮不已地為他寫了這篇序，向心所愛的台灣推薦。
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