引言：公共治理的理性靈魂，為何需要循證的加持？
陳敦源、董祥開
一、權力：必須被數據化才能真正擁有？
西元1066年，英國島被法國皇室的諾曼征服，威廉一世（William the Conqueror or William I, 1028-1087）以武力登上英格蘭的王位，1085年他下令製作《末日天書》（Domesday Book），是他以數據紀錄再次征服了這片土地。當時的歐洲政權多半依賴貴族的口耳相傳與零散紀錄來進行統治，但威廉卻做了一件前所未有的大事：派遣皇家官員與軍隊走遍全國，逐一詢問地方領主、地主與農民，記錄土地、人口、牲畜、磨坊甚至蜜蜂的數量。他想知道的不是傳聞，而是「事實」。《昂格魯薩克遜編年紀》（Anglo-Saxon Chronicle）一書的作者曾記載，當時百姓對這份翻箱倒櫃的調查心生恐懼，因為國王問得太細，連一頭牛也逃不過筆記（Swanton,1998: 196）。這種對全國資料的執念，正是循證公共治理最早的雛形，這書也是英國現存於國家檔案局當中，最早的全國性普查（census）資料。
為什麼一位國王需要這樣的數據？答案很簡單：「權力必須被數字化才是可掌控的！」這本《末日天書》讓威廉一世清楚，自己能徵多少稅、召集多少士兵，以及誰在封建秩序中效忠於他。同代的歷史學家、本篤會修士奧德里克‧維塔利斯（Orderic Vitalis, 1075-1142）記錄，威廉雖然嚴苛，但極度重視制度與紀律，這份調查幫助他將征服的英格蘭從戰後混亂中，納入一個可計算與驗證的治理框架，以準備好應付外部勢力的壓力。換言之，他不再只憑刀劍，更靠數據來確立國王的權威（Vitalis, 1978）；這不僅是權術，更是一種統治者理性靈魂的展現，彷彿柏拉圖的哲學家皇帝的顯形。只不過威廉的哲學是以人口與財富為其權勢的本質，這也解釋了為何後世史家認為，威廉一世在治理上比單純的軍事征服更具創新，因為他開啟了「用證據統治」的可能，也是當代統計學應用的始祖。
當我們今天談循證公共治理（Evidence-based Public Governance, EBPG），常聯想到的是大數據分析或資料治理。但如將時間倒轉千年，我們會發現威廉一世早已實踐了這精神。《末日天書》涵蓋了幾乎整個英格蘭，成為後世歐洲最完整的土地與人口清冊。這份紀錄不只是稅收工具，更是個資料庫，提供五百年後包括約翰‧格蘭特（John Graunt, 1620-1674）這位英國人口統計學家始祖，拿來準確估計倫敦的人口數。威廉的調查從治理史的角度看，他是第一位深信「要知道國王的力量有多大，就必須先知道國土的真實狀況」的統治者。這種理念，正是循證治理的核心，公共權力不應僅依靠直覺或傳統，而是建立在可驗證的證據基礎上。當我們今天強調循證決策、數據治理時，或許該追溯到這位「數據征服王」威廉一世，因為他用數據為王權鑄下了第一塊基石。
最後，古代帝國如埃及、波斯、中國與印加，都曾展現某種循證治理的嘗試，只是相關紀錄不若英語世界那般容易取得。公共行政學作為國家治理的專業，強調「誰掌權、如何掌權」的重要性，其治理成敗一直都與循證治理的理性靈魂有關。事實上，著有《萬曆十五年》一書的中國歷史學者黃仁宇（1918-2000），曾提出「數字上可管理」（mathematically manageable）的治理原則。他指出，中國古代雖擁有龐大的帝國體制，卻缺乏以數字統計為基礎的制度化管理；皇帝雖能下詔治理，卻無法依循可靠數據掌握人口、稅收或施政績效，只能依賴官員的經驗與報告來「拍腦袋」決策，治理遂流於道德訓誡或臨時權宜。相比之下，西方近代國家之所以能快速進步，正是因為建立了數字化、可監督與可評估的制度化治理，這也是華人社會在現代性上所欠缺的思想核心。
二、理性：我要知道真相的靈魂甦醒？
「循證公共治理」是「將經驗證據與治理原則結合的一種決策模式；它強調以多元資料、透明程序與跨域協作為基礎，讓政策不僅追求效率與效果，更兼顧民主正當性與公民參與」。如前面的定義所言，循證公共治理的首要目標，在於提升政策的透明度與正當性。過去的政策制定常依賴經驗或政治直覺，容易缺乏一致性的判準。循證治理透過資料與研究證據，讓政府的決策能公開檢視，並經得起社會監督。其次，它有助於改善治理效率。當決策能建立在系統化的資料分析上，資源分配更能符合需求，減少重複與浪費。接著，循證治理同時也是民主治理的「平衡輪」（balance wheel）。當多元價值與利益衝突時，循證機制能提供一個相對中立的討論基礎，使決策過程更具理性化。最後，在面對全球化、數位化與後真相社會的複雜挑戰時，循證治理提供政府一種更具適應性的工具，幫助公共決策更靈活地調整，並增進社會的信任基礎。
很多讀者可能以為，循證公共治理的運作仰賴量化資料的產製，那是一個嚴肅的誤會！循證公共治理所仰賴的是「多元」的資料來源，這些證據並非僅限於統計數據或隨機對照實驗，而是包括不同層次與性質的資訊，大約分成下面五個面向。首先，是來自學術研究的科學文獻，這些能提供政策成效的量化估算與比較。其次是新近的研究成果或政府委託的專案報告，能針對特定問題提供最新解方。此外，專家意見與顧問報告亦是重要來源，尤其在資料不足或時間有限的情境下。再者，利害關係人的偏好與價值觀，能補充政策的社會可接受性或是公共政策的政治可行性。最後，公務員的專業經驗與實務判斷，也是不可或缺的循證資源。這些資料種類相互補充，構成循證治理的多層次證據基礎，使政策決策不僅有數字的支持，更兼顧價值與脈絡。
當然，循證公共治理的應用涵蓋政策過程的每個階段。第一，政策預評估：在政策發展與工具選擇上，證據能幫助政府辨識社會需求，並比較不同政策方案的可行性與成效。第二，政策的過程評估：在公共計畫的執行過程中，資料可用於即時監測與調整，確保政策在現場推動時能靈活修正。第三，政策的結果評估：政策執行告一段落後，特別需要系統性資料進行結果成效評估，作為後續修正的依據。當然，除了政策循環，循證資料還廣泛應用於跨部門的治理，例如人口資料能支撐教育、健康與社會安全網設計，能源與交通資料則是永續發展的重要基礎。在數位治理的新情境下，生成式AI（GenAI）與檢索增強生成（RAG）等技術，亦開始被應用於輿情監測與政策分析。這些應用不僅拓展了循證治理的範圍，也為公共決策提供新的工具與挑戰。
不過，過去為解決公共問題應運而生的公共政策發展，還是不時要面對選舉主義（electoralism; Karl, 2000）、不知情的民意（uninformedopinion; Fishkin, 2018），以及菁英主義（elitism; Michels, 1962）的干擾，民主治理的終極問題是冷靜的科學發現與熱絡的政治活動可以並存嗎？事實上，當代醫學在過去和巫術是無法區別的，隨著以人為中心的人本主義需求在17世紀興起，由科學方法所發掘出來面對疾病的有效治療途徑，引導人類的醫學逐漸從迷信巫術轉為科學發現的專業領域，也就是「循證醫學」（evidence-based medicine）的起源。從這個過程中我們可以看見，循證公共治理除了要面對資料品質的問題外，探索疾病成因的過程中，人們願意臣服於有效思維方法的心態，是擺脫醫療巫術的關鍵所在。相反地，這也是為何英國作家與社會評論家安卓‧連恩（Andrew Lang, 1844-1912）會說：「人們使用統計的心態，好像是一個喝醉的人，靠在路燈桿上求取支持，而不是尋求（事實的）光照。」 1
1原文如下：“He uses statistics as a drunken man uses lamp-posts for support rather than for illumination.”
陳敦源、董祥開
一、權力：必須被數據化才能真正擁有？
西元1066年，英國島被法國皇室的諾曼征服，威廉一世（William the Conqueror or William I, 1028-1087）以武力登上英格蘭的王位，1085年他下令製作《末日天書》（Domesday Book），是他以數據紀錄再次征服了這片土地。當時的歐洲政權多半依賴貴族的口耳相傳與零散紀錄來進行統治，但威廉卻做了一件前所未有的大事：派遣皇家官員與軍隊走遍全國，逐一詢問地方領主、地主與農民，記錄土地、人口、牲畜、磨坊甚至蜜蜂的數量。他想知道的不是傳聞，而是「事實」。《昂格魯薩克遜編年紀》（Anglo-Saxon Chronicle）一書的作者曾記載，當時百姓對這份翻箱倒櫃的調查心生恐懼，因為國王問得太細，連一頭牛也逃不過筆記（Swanton,1998: 196）。這種對全國資料的執念，正是循證公共治理最早的雛形，這書也是英國現存於國家檔案局當中，最早的全國性普查（census）資料。
為什麼一位國王需要這樣的數據？答案很簡單：「權力必須被數字化才是可掌控的！」這本《末日天書》讓威廉一世清楚，自己能徵多少稅、召集多少士兵，以及誰在封建秩序中效忠於他。同代的歷史學家、本篤會修士奧德里克‧維塔利斯（Orderic Vitalis, 1075-1142）記錄，威廉雖然嚴苛，但極度重視制度與紀律，這份調查幫助他將征服的英格蘭從戰後混亂中，納入一個可計算與驗證的治理框架，以準備好應付外部勢力的壓力。換言之，他不再只憑刀劍，更靠數據來確立國王的權威（Vitalis, 1978）；這不僅是權術，更是一種統治者理性靈魂的展現，彷彿柏拉圖的哲學家皇帝的顯形。只不過威廉的哲學是以人口與財富為其權勢的本質，這也解釋了為何後世史家認為，威廉一世在治理上比單純的軍事征服更具創新，因為他開啟了「用證據統治」的可能，也是當代統計學應用的始祖。
當我們今天談循證公共治理（Evidence-based Public Governance, EBPG），常聯想到的是大數據分析或資料治理。但如將時間倒轉千年，我們會發現威廉一世早已實踐了這精神。《末日天書》涵蓋了幾乎整個英格蘭，成為後世歐洲最完整的土地與人口清冊。這份紀錄不只是稅收工具，更是個資料庫，提供五百年後包括約翰‧格蘭特（John Graunt, 1620-1674）這位英國人口統計學家始祖，拿來準確估計倫敦的人口數。威廉的調查從治理史的角度看，他是第一位深信「要知道國王的力量有多大，就必須先知道國土的真實狀況」的統治者。這種理念，正是循證治理的核心，公共權力不應僅依靠直覺或傳統，而是建立在可驗證的證據基礎上。當我們今天強調循證決策、數據治理時，或許該追溯到這位「數據征服王」威廉一世，因為他用數據為王權鑄下了第一塊基石。
最後，古代帝國如埃及、波斯、中國與印加，都曾展現某種循證治理的嘗試，只是相關紀錄不若英語世界那般容易取得。公共行政學作為國家治理的專業，強調「誰掌權、如何掌權」的重要性，其治理成敗一直都與循證治理的理性靈魂有關。事實上，著有《萬曆十五年》一書的中國歷史學者黃仁宇（1918-2000），曾提出「數字上可管理」（mathematically manageable）的治理原則。他指出，中國古代雖擁有龐大的帝國體制，卻缺乏以數字統計為基礎的制度化管理；皇帝雖能下詔治理，卻無法依循可靠數據掌握人口、稅收或施政績效，只能依賴官員的經驗與報告來「拍腦袋」決策，治理遂流於道德訓誡或臨時權宜。相比之下，西方近代國家之所以能快速進步，正是因為建立了數字化、可監督與可評估的制度化治理，這也是華人社會在現代性上所欠缺的思想核心。
二、理性：我要知道真相的靈魂甦醒？
「循證公共治理」是「將經驗證據與治理原則結合的一種決策模式；它強調以多元資料、透明程序與跨域協作為基礎，讓政策不僅追求效率與效果，更兼顧民主正當性與公民參與」。如前面的定義所言，循證公共治理的首要目標，在於提升政策的透明度與正當性。過去的政策制定常依賴經驗或政治直覺，容易缺乏一致性的判準。循證治理透過資料與研究證據，讓政府的決策能公開檢視，並經得起社會監督。其次，它有助於改善治理效率。當決策能建立在系統化的資料分析上，資源分配更能符合需求，減少重複與浪費。接著，循證治理同時也是民主治理的「平衡輪」（balance wheel）。當多元價值與利益衝突時，循證機制能提供一個相對中立的討論基礎，使決策過程更具理性化。最後，在面對全球化、數位化與後真相社會的複雜挑戰時，循證治理提供政府一種更具適應性的工具，幫助公共決策更靈活地調整，並增進社會的信任基礎。
很多讀者可能以為，循證公共治理的運作仰賴量化資料的產製，那是一個嚴肅的誤會！循證公共治理所仰賴的是「多元」的資料來源，這些證據並非僅限於統計數據或隨機對照實驗，而是包括不同層次與性質的資訊，大約分成下面五個面向。首先，是來自學術研究的科學文獻，這些能提供政策成效的量化估算與比較。其次是新近的研究成果或政府委託的專案報告，能針對特定問題提供最新解方。此外，專家意見與顧問報告亦是重要來源，尤其在資料不足或時間有限的情境下。再者，利害關係人的偏好與價值觀，能補充政策的社會可接受性或是公共政策的政治可行性。最後，公務員的專業經驗與實務判斷，也是不可或缺的循證資源。這些資料種類相互補充，構成循證治理的多層次證據基礎，使政策決策不僅有數字的支持，更兼顧價值與脈絡。
當然，循證公共治理的應用涵蓋政策過程的每個階段。第一，政策預評估：在政策發展與工具選擇上，證據能幫助政府辨識社會需求，並比較不同政策方案的可行性與成效。第二，政策的過程評估：在公共計畫的執行過程中，資料可用於即時監測與調整，確保政策在現場推動時能靈活修正。第三，政策的結果評估：政策執行告一段落後，特別需要系統性資料進行結果成效評估，作為後續修正的依據。當然，除了政策循環，循證資料還廣泛應用於跨部門的治理，例如人口資料能支撐教育、健康與社會安全網設計，能源與交通資料則是永續發展的重要基礎。在數位治理的新情境下，生成式AI（GenAI）與檢索增強生成（RAG）等技術，亦開始被應用於輿情監測與政策分析。這些應用不僅拓展了循證治理的範圍，也為公共決策提供新的工具與挑戰。
不過，過去為解決公共問題應運而生的公共政策發展，還是不時要面對選舉主義（electoralism; Karl, 2000）、不知情的民意（uninformedopinion; Fishkin, 2018），以及菁英主義（elitism; Michels, 1962）的干擾，民主治理的終極問題是冷靜的科學發現與熱絡的政治活動可以並存嗎？事實上，當代醫學在過去和巫術是無法區別的，隨著以人為中心的人本主義需求在17世紀興起，由科學方法所發掘出來面對疾病的有效治療途徑，引導人類的醫學逐漸從迷信巫術轉為科學發現的專業領域，也就是「循證醫學」（evidence-based medicine）的起源。從這個過程中我們可以看見，循證公共治理除了要面對資料品質的問題外，探索疾病成因的過程中，人們願意臣服於有效思維方法的心態，是擺脫醫療巫術的關鍵所在。相反地，這也是為何英國作家與社會評論家安卓‧連恩（Andrew Lang, 1844-1912）會說：「人們使用統計的心態，好像是一個喝醉的人，靠在路燈桿上求取支持，而不是尋求（事實的）光照。」 1
1原文如下：“He uses statistics as a drunken man uses lamp-posts for support rather than for illumination.”
