台灣人口大震盪

自序

光陰荏苒，退下公職近四年了，工作壓力減輕許多，也比較有機會去反省與回顧過去的點點滴滴。在公部門既辛苦且笑罵由人，俗話說「人在公門好修行」，我未必同意這句話，但相較在學術界二十餘年，能夠反覆回味的人生片段卻大部分發生在擔任公職期間；比較貼切地說，「不經一事，不長一智」，在學術界這方面的刺激與學習是比較欠缺的。

學術界擔任教授者大部分擁有博士學位，特別是喝過洋墨水的教授，總覺得自己的知識與智慧高人一等。這些年借調到公部門後我發現，博士頂多是「專士」，不見得有廣博的知識，而是對某些學術領域較為專注；至於智慧，那更應謙虛一點，有多少拿到博士學位者是因為家庭「資本優厚」而不完全是個人「資質優異」。

十幾年前，我在馬英九先生擔任台北市長任內進入社會局，有機會接觸到老、殘、兒少、婦、遊民等處於社會角落的人，讓我有深刻體會，枝草露水皆有甘甜之處。簡言之，學者資質未必過人，他們從政之後總是有想法，有想法絕非壞事，最怕的就是「以為別人都沒想到過」；自以為聰明，把他人（通常是下屬）看扁了，這恐怕是做決策者最大的罩門。看到台北市目前的情形，我更體悟到學者從政後繼續謙卑學習的重要。

2009年2月，正值全球金融海嘯最嚴峻的時刻，劉兆玄先生擔任行政院院長，我第二次被借調擔任政務官，在行政院服務了四年，主要負責督導社會福利與勞政，於2013年2月借調期滿回到學校。「做滿任期」的政務官在近年來的內閣中比例並不高。歷史上有「鐵打的衙門，流水的官」這麼一回事，在當前的台灣也不遑多讓，只不過是把「鐵打的衙門」換成「科層體制的牢籠」。要掙脫牢籠、打破鐵門，不僅需要魄力與智慧，在現代社會還需要多元專業與向各界學習的胸懷，同時也要有留下遺憾與傷痕的心理準備。

對我來說主要的遺憾在於，台灣人口變遷趨勢帶給當下以及未來的衝擊是相當大的，但國家政策仍力猶未逮。二十餘年前社會普遍主張「廣設高中大學」時，我即開始著墨於人口與政策的關係；服務公職時，我極力呼籲在政策中注入人口考量，近年來雖已引起較廣泛的注意，但仍有一些重大方案仍在研議，有些在政黨輪替後似乎停頓下來。其實，台灣在2003年已經出現「超低生育率」現象，當時政府並沒有領悟到此趨勢對台灣的特殊性，媒體也靜悄悄，沒有報導就沒有問題。現在知道的人多了，這是我遺憾中的安慰。

黃金十年的人口目標

回想2011年建國百年，政府準備推出「黃金十年」計畫時，負責人口推計的國家發展委員會（簡稱國發會，當時還是經建會），鑒於台灣剛經歷全球金融海嘯，以及2010年虎年創下歷史新低的生育量――166,886位新生兒，總生育率（Total Fertility Rate, TFR）0.895人也被聯合國標上世界最低；於是，國發會推計認為2011年至2020年總生育率應在1人至1.1人之間，樂觀一點或許有1.2人的希望。

然而，總生育率1人或1.1人對民眾來說是什麼概念？於是國發會同仁和時任政務委員的我商量，以未來十年總生育率維持1.1人為條件，推計平均每年生育量約為18萬人，而前五年生育量每年應會在18萬以上，後五年每年將低於18萬人。黃金十年計畫最後在2012年7月由行政院核定。

「平均每年18萬生育量」這句話，連馬前總統都念念不忘。他在2010年底首度呼籲「少子化是國安問題」，每到年初，內政部戶政司統計出前一年出生總數後，他總是會問我，「什麼原因超過了18萬人，研究一下為何某些縣市增加，某些縣市卻是下降……那麼明年會是多少？」巧合的是，從2012年到2015年，每年我回答的數字總是比實際出生數少1萬人，我只好回答：「這1萬人可能是政府（包括地方政府）政策帶來的效應。」2014年中，我預估2015年可能是台灣最後一次有20萬嬰兒的機會，沒想到居然有21萬，我仍是低估了1萬個嬰兒，不過仍比國發會2014年高推計2015年19.3萬的出生數要準一些。

2011年國發會的推計，除了受到2010年歷史低點的影響，當時「鼓勵生育」相關措施才準備上路（例如育嬰假留職停薪津貼），沒經過兩、三年的落實效果還看不到。國發會在2015年時，已經打算將今後人口生育量目標改為「平均每年19萬」，就是因為2011年之後幾年的生育量與生育率均比預估要高一些，是不是「鼓勵生育」措施有帶來些效果呢？是值得觀察的，大家拭目以待。

自2010年生育量與生育率雙雙破底之後，2011的建國百年及2012年的龍年生育量均上升，雖符合一般人預期，可是增量比預期高出很多。外界普遍認為是因為「年份」的特殊性，既有「建國百年」效應，也有傳統國人在龍年生育量相對較多的關係；學界則認為是前幾年生育量過低的反彈。台北市政府則提醒，其在2011年推出的「助妳好孕」方案也有關係。這些因素當然有關連，可是外界不知道，2010年在總統府第六次財經會報時，我就已經提出「今年生育量會破底，雖不可能在當下以鼓勵生育來挽回今年生育，但需要積極鼓勵結婚，明後年的『建國百年』與『龍年』的生育才可能有明顯的增量，畢竟國人96%的生育是在婚姻內發生的，所以鼓勵結婚是重要的一步。」問題是，如何在虎年鼓勵年輕人結婚呢？

台灣的人口奇蹟

台灣在1950年代初總生育率達到7人，曾是世界生育率最高的國家之一，沒想到2003年跌至1.23人，突破所謂超低生育率門檻（總生育率為1.3人），此後，台灣就一直在聯合國的最低生育率之列。才經過半個多世紀，生育率從世界最高轉變為最低，台灣應該是地球上的首例，算是另一個「台灣奇蹟」。

最近幾年，人口議題愈來愈受到重視，「少子女化」或簡單地說「少子化」，以及「高齡化」或「人口老化」，人人琅琅上口，然而，這些人口現象會帶給台灣社會什麼衝擊呢？我們把這些概念與定義留在後面來說明，先想像一個普通的家庭，如果家裡是三代同堂，三代的年齡分別為85歲、60歲、30歲。當第一代生第二代時約在1950年代，台灣正值高生育率時期，生5到9人是很普遍的事情，多到家裡兄弟姊妹可以組「籃球隊」（5人）甚至「棒球隊」（9人）。第一代（現在的阿公阿嬤）多數在35歲之前，就完成一組籃球隊或棒球隊的生育了。

第二代成長的過程有好幾個兄弟姊妹陪伴，小時候家庭經濟狀況普遍不佳，睡覺時一張床總是擠得滿滿，不要說擁有個人房間，連擁有個人書桌都很奢侈，所以家門口、家裡頭到處都可以寫功課。寫完功課，站在家門口吆喝一下，就有十幾個小朋友從別家衝出來一起玩。玩捉迷藏，做鬼的人面朝牆趴著數一、二、三……還沒數到一百，加入遊戲的小朋友就增加到三十人。家門口就是公園，大人坐在長板凳上聊天，巷子就是遊戲間，小孩四處亂竄，沒有玩具即就地取材，撿幾顆石頭就可以玩跳房子，一條橡皮筋也可以玩得不亦樂乎。即便甚麼都沒有，也可以玩殺刀，騎馬打仗！

到第二代當父母時，生小孩的數量以一至三人最普遍，那時應是進入1980年代，對他們的子女（第三代）來說，叔叔、伯伯、阿姨多到數不清；當然，過年時拿紅包也最過癮。第三代從小就可以擁有自己的玩具、書桌，甚至是房間，擁有屬於自己的電腦也並不奢侈。他們比過往任何世代更有機會接受學校教育，不只學齡拉長且大部分時間在學校，可是學校的影響力卻漸漸不如資訊產品。進入二十一世紀之後，手機出現且快速普及，不僅取代了人際互動，也主導了生活的方式與內容。所謂的第三代年紀步入30歲（中國大陸稱之為80後），重點是30歲至34歲人口當中，約五成還沒有結婚，就算結了婚，三年內生小孩的大概只有一半。

想想看，一個家庭中三個世代的家庭生命週期是如此不同。簡單地說，阿嬤35歲時生了至少五個，家中第三代的30歲孫子女則大部分還沒有結婚；中間的第二代看著掛在牆上「阿公」的遺照，穿著粗布衣滿臉皺紋，再看看自己的樣子，回過頭告訴第三代，牆上你「阿祖」那張照片還沒有我現在的年齡，可是他去世時都已經有十幾個孫子了！

少子高齡化趨勢不稀奇，速度才是問題

從國家立場來看，從1950年初到1960年代中葉，每年生育量平均約有40萬，堪稱台灣二戰後的「嬰兒潮世代」；1985年到2000年之間，除了1998年的虎年較低，每年生育量約在於30萬至33萬之間；2000年至2010年只能用「一蹶不振」來形容，從30.5萬一直跌落到不到17萬。莫怪乎，2011年內政部在建國百年時徵求鼓勵生育口號，最終票選第一名為「每個孩子都是傳家寶」。還好2011年後接下來的五年，平均每年超過21萬生育量，但那也不過是「嬰兒潮世代」一半的規模。

1970年代政府推動「家庭計畫」，實施節育措施，當時喊出「兩個孩子恰恰好，一個不嫌少」口號，就算是今天拿來做為鼓勵生育，也恐怕是奢望了。政府開始擔心勞動力將減少，稅收會受到影響；更重要地，眼看這群「嬰兒潮世代」逐漸退休，每年退休金支出成長驚人，保費收入卻日益減少，這一增那一減，財務危機自然就浮現。

曾幾何時，台灣錢在「嬰兒潮世代」加入勞動力市場後，創造出「淹腳目」的