問責之路：財經監委的視角
活動訊息
內容簡介
時光匆匆，轉眼間本屆監察委員的任期即將屆滿，為不讓歲月留白，特將六年監委的部分重要調查報告，編撰成「問責之路」乙書，冀望留下些許鴻爪雪泥之紀錄，以供諸先進參考指正之用。本書乃延續多年前拙著「校長論政」及「堅持價值」之精神，以當做台灣關懷系列著作之一為目標。全書因篇幅所限，內容只能選擇下列幾類主題之相關報告，加以編撰論述：分為通案研究、外匯管理、居住正義、社會公平、行政疏失等五大部分。其中相關的調查報告共計十二篇，每篇內容原文涵蓋調查緣起、調查對象、案由、調查依據、調查重點、調查事實、調查意見及處理辦法等項目，加上我個人意見與心得感想作為評論。
目錄
序
壹、前言
一、監察院的角色與挑戰
(一)監察院的定位與沿革
(二)監察委員權力之侷限
二、從多重角色走向制度守門人
(一)回首來時路，一條由實務走向理念的道路
(二)財經監委的自我期許
貳、通案研究
一、百年大旱的挑戰：「面對極端氣候，我國水資源之開發與利用現況調查案」
小提醒：宜未雨綢繆，勿臨渴掘井 二、農業為本、綠能加值：「我國農業綠能發展與現況調查案」
重點問題：糧食安全與經濟發展孰重？
參、外匯管理
待宰肥羊：外籍移工地下匯兌之管理
肆、居住正義
一、住屋需求：社會住宅興建效率不彰案
小提醒：都會區高房價釀民怨
二、地盡其利：直轄市國(公)有非公用土地使用管理效率案
三、公平課稅：租賃所得專案查核績效之檢討
伍、社會公平
一、無本生意：三大租賃公司的千億融資套利模式 二、高關稅、保護了誰：關稅與產業保護的省思
陸、行政疏失
一、一筆爛帳：爛尾工程爭議
二、此路不通：無尾路傳奇
三、弱勢悲歌：一府兩制，漠視基層勞工權益 四、螺絲鬆了：多個機關竟未能發現土地地號登載錯誤
柒、利劍與警鐘：彈劾與糾正，人與事的處分權
一、彈劾與糾正的意義、法規依據與制度重要性
二、彈劾的效力與個人責任的邊界
三、糾正的功能與制度修正的力量
四、彈劾與糾正的互補關係：制度監督的雙螺旋
五、立法院vs.監察院監督權的比較
捌、制度可以改，但監督機制不能廢
一、對監察院未來的期許
二、對國家面對挑戰的祝願
三、「寧可少人理解，也不忘記初心」
玖、附錄
一、賴振昌委員監察院第六屆調查案件統計
二、賴振昌委員監察院第六屆糾正案提案統計
三、賴振昌委員監察院第六屆函詢案統計
四、賴振昌委員監察院歷任職務
壹、前言
一、監察院的角色與挑戰
(一)監察院的定位與沿革
(二)監察委員權力之侷限
二、從多重角色走向制度守門人
(一)回首來時路，一條由實務走向理念的道路
(二)財經監委的自我期許
貳、通案研究
一、百年大旱的挑戰：「面對極端氣候，我國水資源之開發與利用現況調查案」
小提醒：宜未雨綢繆，勿臨渴掘井 二、農業為本、綠能加值：「我國農業綠能發展與現況調查案」
重點問題：糧食安全與經濟發展孰重？
參、外匯管理
待宰肥羊：外籍移工地下匯兌之管理
肆、居住正義
一、住屋需求：社會住宅興建效率不彰案
小提醒：都會區高房價釀民怨
二、地盡其利：直轄市國(公)有非公用土地使用管理效率案
三、公平課稅：租賃所得專案查核績效之檢討
伍、社會公平
一、無本生意：三大租賃公司的千億融資套利模式 二、高關稅、保護了誰：關稅與產業保護的省思
陸、行政疏失
一、一筆爛帳：爛尾工程爭議
二、此路不通：無尾路傳奇
三、弱勢悲歌：一府兩制，漠視基層勞工權益 四、螺絲鬆了：多個機關竟未能發現土地地號登載錯誤
柒、利劍與警鐘：彈劾與糾正，人與事的處分權
一、彈劾與糾正的意義、法規依據與制度重要性
二、彈劾的效力與個人責任的邊界
三、糾正的功能與制度修正的力量
四、彈劾與糾正的互補關係：制度監督的雙螺旋
五、立法院vs.監察院監督權的比較
捌、制度可以改，但監督機制不能廢
一、對監察院未來的期許
二、對國家面對挑戰的祝願
三、「寧可少人理解，也不忘記初心」
玖、附錄
一、賴振昌委員監察院第六屆調查案件統計
二、賴振昌委員監察院第六屆糾正案提案統計
三、賴振昌委員監察院第六屆函詢案統計
四、賴振昌委員監察院歷任職務
試閱
壹、前言
一、監察院的角色與挑戰
(一)監察院的定位與沿革
1.定位
監察院是中華民國五權憲法體制中的一部分，係屬於「監察權」的行使機關。它的憲政定位根據《中華民國憲法》規定，監察院是行使監察權的獨立機關，在五權分立架構中，監察院獨立於行政、立法、司法與考試機關，具有監督與制衡其他政府機構的功能。
監察院作為五權憲法中的一環，曾在特定時期發揮制衡功能，但在歐美均以「三權分立」的民主體制深化、資訊公開與社會力量成長背景下，其存在的必要性與未來定位正面臨重大挑戰。未來是否會被改革、整併，甚至廢除，仍是台灣憲政發展的重要觀察點之一。
2.沿革
我國監察制度起源甚早，迄今已有2000餘年之歷史。按中國監察制度始建於秦（西元前246年至206年）、漢（西元前206年至西元220年）時代，當時由御史府（台）掌管監察工作，漢武帝時增置丞相司直及司隸校尉，同司糾察之任，並設13部刺史分察地方。東漢光武帝（西元22年至57年）因襲前制，惟以司隸校尉及12部刺史分察地方。
魏（西元220年至265年）、晉（西元265年至420年）以後，略有變革。隋（西元581年至618年）、唐（西元618年至904年）以來，分置「台」「諫」2職，御史台主監察文武官吏，諫官主諫正國家帝王，並仿漢代刺史之制，分全國為15道，派使巡察地方。宋（西元960年至1279年）初仍因唐制，惟中葉以來，台臣與諫官之職掌，逐漸不分。肇元代（西元1279年至1368年）以後，「台」「諫」合一之端。 至明（西元1368年至1664年）、清（西元1664年至1911年）兩代，以都察院掌風憲，對地方監察益趨周密，從13道監察御史，增為15道，清末復按省分道，增為20道，明奏密劾，揚善除奸，充分發揮整飭綱紀之功效。
國父孫中山先生領導中國革命，倡行「五權憲法」，擷取歐美三權分立制度，與中國御史諫官制度及考試制度之優點，於行政、立法、司法三權之外，另增監察、考試兩權。民國（下同）成立，北京政府仍照歐美三權分立原則，以彈劾權屬諸國會。17年北伐完成，全國統一，國民政府始實行五權分治。17年2月設審計院，20年2月成立監察院，並將審計院撤銷，依法改部，隸屬監察院，此為國民政府最高監察機關，行使彈劾及審計權，26年對日抗戰後，復行使糾舉及建議二權。
中華民國憲法於36年（西元1947年）12月25日施行，依憲法規定，由各省市議會、蒙古西藏地方議會及華僑團體選舉出第1屆監察委員，並於37年6月5日正式成立行憲後之監察院。行憲之初，監察院在各地區原分設有各區監察委員行署，大陸撤退後，均已暫行裁撤。
81年5月第2屆國民大會通過憲法增修條文，規定監察院設監察委員29人，並以其中1人為院長、1人為副院長，任期6年，由總統提名，經國民大會同意任命之，使得監察委員不再由地方議會及華僑團體選舉產生。第2屆監察委員依此一規定，由總統提名，經國民大會同意任命後，自82年2月1日開始行使職權。第3屆仍照第2屆方式辦理。89年4月第3屆國民大會第5次會議再次修正憲法增修條文，將監察院監察委員、院長、副院長任命之同意權，移立法院立法委員行使，亦即由總統提名，經立法院同意任命之，監察院監察委員自第4屆起，即依此一規定產生。(資料來源：監察院全球資訊網站)
( 二)監察委員權力之侷限
依《中華民國憲法》與《監察法》規定，監察院的主要職權包括：彈劾、糾舉、糾正、審計、受理人民陳情、巡察等項，受憲法明文規定不容侵犯。而監察委員既是監察院的核心成員，負責行使監察權，雖然名義上具有高度的獨立性與重要職權，但實際執行上也有不少侷限。
1. 非最終懲處權
(1) 彈劾案即便成立，最後仍需交由懲戒機關裁決，監委本身無權處罰或解職。
(2) 由於監察權屬於事後監督權性質，無法對行政機關做政策指導，很多糾正檢討僅為建議性質，實際執行效力有限。有時候即使監委提出具體彈劾或糾正建議，但因最終無法懲處、行政機關執行改善未有下文，社會輿論便會有認為監察院「功能不彰」、「浪費資源」等批判。
2. 委員任命爭議
(1) 監察委員由總統提名、立法院同意，這本來就是一個高度政治性的程序。有時可能因政治因素產生「酬庸」或「政治色彩」的質疑，影響其公信力。尤其當總統或執政黨提名具有明顯政治背景的人士時，更容易被外界質疑為「安插自己人」，削弱監委的中立性。
(2) 若立法院為不同政黨掌控，也可能導致提名案難以通過，影響運作效率。我國曾經有立法院因政黨惡鬥，導致監委人事案久審不決，造成監察院人力不足或停擺之例子。
3. 調查權力不完整
(1) 監委雖然可以調閱資料、訪談相關人員並進行相關調查工作，但不像司法單位具備搜索、拘提、扣押等強制力，可以有效達到調查效果。
(2) 由於缺乏實質壓力，被調查單位若不配合，監委往往只能行文催促，往往會不了了之，也會使調查進度延宕甚至流於形式。
(3) 公務機關內部資料，可能因「保密理由」而無法取得，嚴重限制調查深度。
4. 多頭馬車監督問題
(1) 隨著立法院、廉政署、審計部等機關職能日趨完整，且與部分監委職能重複，引發監委職權被「架空感」。另有些案件涉及多個單位，監委調查需要跨機關合作，但欠缺統一協調機制，易出現「各自為政」現象。
(2) 民間監督力量（媒體、NGO、社群平台）興起，也壓縮了傳統監察權的發揮空間。一般民眾對監察院制度認識有限，容易將監委誤認為司法單位或立法委員，造成功能混淆。
5. 政黨對立影響
(1) 若監委政治立場過於明顯，提出的案件易被解讀為「政治操作」，導致社會觀感不佳，甚至引發朝野對立。若調查項涉及在野黨，則更容易被解讀為政治作為，引發對立與反彈，甚至影響後續調查的正當性。
(2) 一些政治人物也可能「刻意放話」，利用媒體炒作特定案件，造成偏頗印象。某些監委調查特定案件後，即被媒體或政黨貼上「藍委」、「綠委」標籤，失去超然中立形象，進而影響其後續所有調查的可信度。
監察委員的制度設計理想上是要監督政府、捍衛公義，但在實務中卻受限於政治環境、法律工具、制度設計與輿論壓力。這些問題不僅影響調查的效率與結果，也會牽動社會觀感與整體憲政運作的公信力，未來若要讓監察權發揮實質功能，可能需從制度改革、職權強化、人事提名去政治化、以及提升社會對制度的認識等方向同時著手。
一、監察院的角色與挑戰
(一)監察院的定位與沿革
1.定位
監察院是中華民國五權憲法體制中的一部分，係屬於「監察權」的行使機關。它的憲政定位根據《中華民國憲法》規定，監察院是行使監察權的獨立機關，在五權分立架構中，監察院獨立於行政、立法、司法與考試機關，具有監督與制衡其他政府機構的功能。
監察院作為五權憲法中的一環，曾在特定時期發揮制衡功能，但在歐美均以「三權分立」的民主體制深化、資訊公開與社會力量成長背景下，其存在的必要性與未來定位正面臨重大挑戰。未來是否會被改革、整併，甚至廢除，仍是台灣憲政發展的重要觀察點之一。
2.沿革
我國監察制度起源甚早，迄今已有2000餘年之歷史。按中國監察制度始建於秦（西元前246年至206年）、漢（西元前206年至西元220年）時代，當時由御史府（台）掌管監察工作，漢武帝時增置丞相司直及司隸校尉，同司糾察之任，並設13部刺史分察地方。東漢光武帝（西元22年至57年）因襲前制，惟以司隸校尉及12部刺史分察地方。
魏（西元220年至265年）、晉（西元265年至420年）以後，略有變革。隋（西元581年至618年）、唐（西元618年至904年）以來，分置「台」「諫」2職，御史台主監察文武官吏，諫官主諫正國家帝王，並仿漢代刺史之制，分全國為15道，派使巡察地方。宋（西元960年至1279年）初仍因唐制，惟中葉以來，台臣與諫官之職掌，逐漸不分。肇元代（西元1279年至1368年）以後，「台」「諫」合一之端。 至明（西元1368年至1664年）、清（西元1664年至1911年）兩代，以都察院掌風憲，對地方監察益趨周密，從13道監察御史，增為15道，清末復按省分道，增為20道，明奏密劾，揚善除奸，充分發揮整飭綱紀之功效。
國父孫中山先生領導中國革命，倡行「五權憲法」，擷取歐美三權分立制度，與中國御史諫官制度及考試制度之優點，於行政、立法、司法三權之外，另增監察、考試兩權。民國（下同）成立，北京政府仍照歐美三權分立原則，以彈劾權屬諸國會。17年北伐完成，全國統一，國民政府始實行五權分治。17年2月設審計院，20年2月成立監察院，並將審計院撤銷，依法改部，隸屬監察院，此為國民政府最高監察機關，行使彈劾及審計權，26年對日抗戰後，復行使糾舉及建議二權。
中華民國憲法於36年（西元1947年）12月25日施行，依憲法規定，由各省市議會、蒙古西藏地方議會及華僑團體選舉出第1屆監察委員，並於37年6月5日正式成立行憲後之監察院。行憲之初，監察院在各地區原分設有各區監察委員行署，大陸撤退後，均已暫行裁撤。
81年5月第2屆國民大會通過憲法增修條文，規定監察院設監察委員29人，並以其中1人為院長、1人為副院長，任期6年，由總統提名，經國民大會同意任命之，使得監察委員不再由地方議會及華僑團體選舉產生。第2屆監察委員依此一規定，由總統提名，經國民大會同意任命後，自82年2月1日開始行使職權。第3屆仍照第2屆方式辦理。89年4月第3屆國民大會第5次會議再次修正憲法增修條文，將監察院監察委員、院長、副院長任命之同意權，移立法院立法委員行使，亦即由總統提名，經立法院同意任命之，監察院監察委員自第4屆起，即依此一規定產生。(資料來源：監察院全球資訊網站)
( 二)監察委員權力之侷限
依《中華民國憲法》與《監察法》規定，監察院的主要職權包括：彈劾、糾舉、糾正、審計、受理人民陳情、巡察等項，受憲法明文規定不容侵犯。而監察委員既是監察院的核心成員，負責行使監察權，雖然名義上具有高度的獨立性與重要職權，但實際執行上也有不少侷限。
1. 非最終懲處權
(1) 彈劾案即便成立，最後仍需交由懲戒機關裁決，監委本身無權處罰或解職。
(2) 由於監察權屬於事後監督權性質，無法對行政機關做政策指導，很多糾正檢討僅為建議性質，實際執行效力有限。有時候即使監委提出具體彈劾或糾正建議，但因最終無法懲處、行政機關執行改善未有下文，社會輿論便會有認為監察院「功能不彰」、「浪費資源」等批判。
2. 委員任命爭議
(1) 監察委員由總統提名、立法院同意，這本來就是一個高度政治性的程序。有時可能因政治因素產生「酬庸」或「政治色彩」的質疑，影響其公信力。尤其當總統或執政黨提名具有明顯政治背景的人士時，更容易被外界質疑為「安插自己人」，削弱監委的中立性。
(2) 若立法院為不同政黨掌控，也可能導致提名案難以通過，影響運作效率。我國曾經有立法院因政黨惡鬥，導致監委人事案久審不決，造成監察院人力不足或停擺之例子。
3. 調查權力不完整
(1) 監委雖然可以調閱資料、訪談相關人員並進行相關調查工作，但不像司法單位具備搜索、拘提、扣押等強制力，可以有效達到調查效果。
(2) 由於缺乏實質壓力，被調查單位若不配合，監委往往只能行文催促，往往會不了了之，也會使調查進度延宕甚至流於形式。
(3) 公務機關內部資料，可能因「保密理由」而無法取得，嚴重限制調查深度。
4. 多頭馬車監督問題
(1) 隨著立法院、廉政署、審計部等機關職能日趨完整，且與部分監委職能重複，引發監委職權被「架空感」。另有些案件涉及多個單位，監委調查需要跨機關合作，但欠缺統一協調機制，易出現「各自為政」現象。
(2) 民間監督力量（媒體、NGO、社群平台）興起，也壓縮了傳統監察權的發揮空間。一般民眾對監察院制度認識有限，容易將監委誤認為司法單位或立法委員，造成功能混淆。
5. 政黨對立影響
(1) 若監委政治立場過於明顯，提出的案件易被解讀為「政治操作」，導致社會觀感不佳，甚至引發朝野對立。若調查項涉及在野黨，則更容易被解讀為政治作為，引發對立與反彈，甚至影響後續調查的正當性。
(2) 一些政治人物也可能「刻意放話」，利用媒體炒作特定案件，造成偏頗印象。某些監委調查特定案件後，即被媒體或政黨貼上「藍委」、「綠委」標籤，失去超然中立形象，進而影響其後續所有調查的可信度。
監察委員的制度設計理想上是要監督政府、捍衛公義，但在實務中卻受限於政治環境、法律工具、制度設計與輿論壓力。這些問題不僅影響調查的效率與結果，也會牽動社會觀感與整體憲政運作的公信力，未來若要讓監察權發揮實質功能，可能需從制度改革、職權強化、人事提名去政治化、以及提升社會對制度的認識等方向同時著手。
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