比較單一國的地方自治法制

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內容簡介

21世紀的國際趨勢是單一國體制下地方分權，尋求中央與地方之間的權限與財務的平衡區間。
本研究將從單一國地方分權概念出發，共計兩大篇：上篇為全觀之論述，探究地方自治的本質；其次，法國、英國、紐西蘭均為單一國體制。前兩者更是老牌民主國家，卻在1980年開始，都邁向了地方分權，透過憲法、法律與「憲政慣例」(la convention constitutionnelle)賦予地方自治團體更多的權限與財源。紐西蘭受到英國殖民影響，卻不像其他前英殖民地建立聯邦制，維持單一國，三國的基本體制與我國相近，更值得借鏡其經驗；下篇將則聚焦於我國單一國體制的地方自治體系。本研究將先借重英法等國之經驗，嘗試解釋我國現行地方自治的本質；尤其是分析我國憲法中單一國體制帶有聯邦主義的起源。最後，我國1990年代修憲之後，已將「省縣為主」的地方制度改換為以「直轄市為主」。因此，應該更重視直轄市的地位與法制，做為推動我國強化國際競爭力的火車頭，並且給予其適合的憲法地位。此外，以直轄市的自治法規做為具體觀察標的，了解地方自治團體依法行政的模式，最後做出本研究的結論。

作者

紀和均
學歷
法國巴黎第一大學比較法學博士
現職
國立中興大學國家政策與公共事務研究所助理教授
經歷
銘傳大學公共事務學系專案助理教授
著作
紀和均（2024年12月）
分立、制衡及合作的權力分立原則觀點 ── 以國會自律原則為例。公法研究，11/83-117。
紀和均（2024年12月）
國會審議預算案所作決議之效力及期限之探討── 以法國立法例為中心。政策與人力管理，15(2),59-92。
紀和均（2024年12月）
英法原子能類型行政法人法制── 善治理論之應用。法學叢刊，70(1)45-90。本人為第一作者、通訊作者。
紀和均（2024年12月）
地方稅徵收與地方財政發展：以房屋稅為例。中國地方自治，77(12)17-43。本人為第一作者、通訊作者。
紀和均（2024年09月）
萊豬案判決後，地方自治立法權該何去何從？。The Chinese Public Administration Review，30(3)148-179。
紀和均（2024年07月）
法國政教分離原則之實踐(下)。植根雜誌，40(7),241-244。
紀和均（2024年06月）
法國政教分離原則之實踐(上)。植根雜誌，40(6)217-240。
紀和均（2023年09月）
政府氣候治理與企業永續發展之互動── 簡評新碳費制度。當代法律，21,34-39。

目錄

【目 次】
自 序
第壹章 緒論
第貳章 中央與地方關係之爬梳
一、單一國體制的轉變
（一）傳統中央集權型單一國
（二）現代地方分權型單一國
二、聯邦國體制的內涵
（一）聯邦主義的興起
（二）自治原則的確立
（三）參與原則的保障
三、自治區國體制（l’Ètat régional ou l’Ètat autonomique）
（一）朝向地方分權的中間型態
（二）多轉型為聯邦國
四、小結
第參章 單一國體制下的地方分權經驗
一、法國地方分權經驗
（一）遵守國家不可分割原則
（二）地方自治行政自由原則
（三）海外領域特殊性
（四）中央派駐各地方自治團體的代表
（五）強化基層民主與自治
二、英國地方自治經驗
（一）國會主權原則為基礎
（二）公共任務的權力下放
（三）權力下放的權限爭議
（四）脫歐後的新趨勢
三、紐西蘭的地方自治
（一）大英國協的成員
（二）單一國下的地方自治
（三）毛利人權利維護運動
第肆章 我國地方分權之分析
一、地方自治的憲政發展
（一）民初的聯省自治運動
（二）省縣為主的地方制度
二、憲法地方自治的意義
（一）制度性保障架構
（二）中央集權化之趨勢
三、中央與地方權限劃分的標準
（一）單一國制間雜聯邦主義
（二）均權原則的優劣
（三）均權解釋的再修正
四、中央與地方立法權的爭議
（一）固有立法權
（二）地方立法權的範圍
（三）地方法嚴於中央法的正當性
（四）自治條例核定失效可能性
五、中央對地方之監督
（一）直接性行政監督
（二）間接性立法監督
第伍章 跨域治理下的「區域橫向合作組織模式」
一、區域整合不易
二、現行處理機制
（一）中央介入統一調度
（二）地方制度法上跨域治理架構
三、跨域治理法制：借鏡法國跨域治理合作組織
（一）無特有財源跨市合作公事業
（二）財政目的為主的跨市合作團體
四、小結
第陸章 住民之權利義務：以臺北市人口變動為例
一、問題起源
二、直轄市自治的概念
（一）壓抑自治時期
（二）重啟自治時期
（三）穩定自治時期
三、住民資格的確認
（一）自治的理念
（二）住民的認定
（三）直轄市人口數門檻
四、「住民」的權利義務
（一）住民的權利
（二）住民的義務
五、小結
第柒章 自治法規之探析：以新臺中市法制為例
一、臺灣地方自治發展簡述
二、臺中縣市升格後法制分析
（一）自治條例的行政罰格式不一
（二）自治規則間雜授權命令與職權命令
（三）邊緣化委辦規則與龐大的行政規則
（四）自律規則形式化
三、結論
第捌章 結論
一、研究發現
（一）多元新興模式的出現
（二）英、法、紐強化地方分權
（三）我國單一國內涵的變遷
（四）多層次治理架構的納入
（五）直轄市自治促進民主培力
二、研究建議
（一）單一國體制與制度性保障的融合
（二）中央與地方權限爭議訴訟
附錄：萊豬案判決後，地方自治立法權該何去何從？—— 憲法法庭 111 年憲判字第 6 號判決之解析
壹、前言
貳、憲法法庭內部正反意見
一、中央法規優先說
二、地方自治立法權保障說
三、小結
參、地方自治的國際潮流
一、多層次治理模式的出現
二、兩種主要模式
三、多層次治理的再修正
肆、單一國體制下的地方分權經驗
一、法國地方自治經驗
二、英國地方自治經驗
三、日本地方自治經驗
四、小結
伍、大法官錯解憲法的地方自治
一、違反憲法保障地方自治的基本架構
二、僵守「單一國」與「聯邦國」的分權模式
三、忽略中央政府負「根據國人膳食習慣為風險評估」的舉證責任
四、錯誤創設「禁止實質外溢效力」理論
五、國內商品流通原則的再省思
陸、結論
一、國際上地方分權潮流的逆流表現
二、多層次治理理論有待引進
三、單一國地方分權體制的落實
參考書目

序／導讀

【自 序】
地方自治向為各國推動民主化歷程中一項極其重要的議題，其主因在於地方自治以地方住民共同面對公共事務時，擬定且執行政策，以實現地方公益。這種自治模式，就是共和與民主的基礎。促進地方自治的實益在於：一方面公共事務處理能夠更適時回應住民的需求； 另一方面也讓民主觀點在潛移默化中深植到住民的心中。臺灣地方自治始於 1950 年臺灣省政府於 1950 年 4 月 22 日發布「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」開始，經過漫長的 43 年法治缺漏下，直至 1993年第二次修憲與 1994 年「省縣自治法」和「直轄市自治法」的公布施行，法治化總算邁出一大步；又再過 5 年，1999 年「地方制度法」的正式實施，以取代兩自治法，法治化才終於實現。1999 年到2025 年共計 26 年的運作，已使國人一方面慢慢接受了地方自治的觀點，更為看重地方自治團體的施政成效；另一方面也反思現行法上中央與地方權限與財政劃分的正當性，並且要求中央與地方儘量攜手合作以解決紛爭。
作者自就讀大學法律系時起，即非常關注國內外地方自治或地方分權議題，留法期間亦先後師承法國行政法大家 Gerard Marcou 教授與 David Capitant 教授，蒙兩位恩師不棄，諄諄教誨法國憲法學與行政法學，使作者能夠浸淫法國公法學海之中，一點一滴吸收公法學之菁華；尤其 Marcou 教授更是當代地方自治的權威大師，時常親自指導作者地方分權的關鍵學理與實務判決，並且細心回覆作者在比較臺灣地方自治概念時，有關臺、法兩者之異同。本書的發想源起自2022 年憲法法庭以「單一國體制」立論，肯認政府開放含有萊克多巴胺之美國豬肉與豬肉製品進口臺灣，並且宣告地方自治條例規定「零檢出」逾越地方自治權而違憲的觀點，令作者感到又驚又憂，一方面驚喜於釋憲者終於宣告我國是「單一國體制」，或許能澈底解決長期以來學理「單一國」或「聯邦國」的爭議；另一方面憂心於釋憲者未能承續穩定的地方分權理念，反而轉向中央集權化的改變，恐傷害我國地方自治的未來正常發展。因此，當憲法法庭做出如此重大理論轉折之際，即決心就「單一國體制」為架構，以「地方分權」為理論基礎，再搭配比較英國、法國、紐西蘭與我國之法制，撰寫專書以應學界與實務界就「單一國體制」之需要。
國內就地方自治的論述，主要都從傳統單一國體制與聯邦國體制的區分出發，並以單一國體制等同於中央集權制，先明確區分兩者各自的特徵，再以特徵照看我國憲法規定，大體都是以單一國體制間雜聯邦主義。固然從比較政府觀點出發，單一國體制與聯邦國體制的區分並無不當，卻失之精細。當代中央與地方分權法制呈現光譜分布，單一國體制亦非中央集權的同義詞，實則多朝向地方分權。在維護國家統一性的架構下，賦予地方自治團體更多的權限與財源，發展創新治理策略，呈現各地特色，進而推動國家整體競爭力，並且列舉出法國、英國及紐西蘭等三國作為對照觀察，以供我國之參考；相反地，同樣是聯邦國體制，美國、德國多為我國研究的範例，但是加拿大亦為聯邦國體制，其實踐作法，便與美、德不同。簡言之，縱然彼等同為聯邦國體制，仍然會受到自身內外環境不同，著重點亦有所不同，不能一概而論，而且國內亦較少關注不少國家創設中間型態的自治區域體制，作為回應國內區域主義或族群主義紛爭的折衷辦法。因此，本書一併說明與介紹。
本書聚焦於國內法制分析，中華民國憲法是立基於單一國體制，受到聯邦制度思潮影響，也繼受加拿大式聯邦主義，進而設計中央與地方權限劃分與地方制度，創設均權原則，重心放在省縣制度。本書仔細爬梳清末地方主義與民初聯省自治運動對於制憲者的影響；特別是均權原則的設計，形式是孫文學說的影響，實質上繼受加拿大憲法理念。書中先詳盡介紹加拿大學說與實務見解；尤其是「雙重面向法理」的適用，再敘述國內學說的修正見解，以補強均權原則的法理基礎。其次，地方分權理論的實踐，已成為我國穩定的見解，鼓勵地方自治團體承擔自治事項責任，提出創新政策與措施，進而推廣至中央與全國；地方立法權涉及自治事項者，尤其是憲法所列舉權限，屬於固有立法權，中央法律不能任意取代其規範權限；相對地，地方分權要遵守「國民主權不分割原則」，不得承認「國中之國」的存在，中央對地方享有監督權，以適時糾正地方違法或不當之自治權行使。然而，我國賦予中央過於嚴格的監督權，特別是涉及中央與地方權限爭議時，中央得自行行使監督權，或有「球員兼裁判」之嫌，須學習先進國家之法制，改以第三方司法機關作為公正裁判。
我國 1997 年第四次修憲後，省級自治團體已經弱化為行政院派出機關，再加上都市化提升，直轄市地位已見提升，透過直轄市間跨域合作機制的創設、直轄市治理與住民權利義務；尤其是合法長居外國人參與住民自治的可能性，以及自治法規法制的實證分析等議題，能夠確認直轄市的定位和重要性，復而具體描繪目前地方自治的實況與挑戰，以及法制處理模式。
本書綜合全書內容研究後，提出五項研究發現：多元新興模式的出現；英、法、紐強化地方分權；我國單一國內涵的變遷；多層次治理架構的納入；直轄市自治促進民主培力。同時就我國進一步落實地方分權，亦倡議二項研究建議：單一國體制與制度性保障的融合、中央與地方權限爭議訴訟，以作為未來地方分權的新方向。在此須加補述者，即本書係針對國人較為不熟悉之英法語系國家單一國體制進行分析和探討；至於影響我國地方自治制度最深遠的東亞單一國日本部分，則以附錄一文供參考，先此說明，尚祈諒察和指教。

試閱

【第壹章 緒論】
市鎮制度關於自由，初級學校關於科學。市鎮將自由置於民眾能觸及之範圍。它使民眾嘗到甜頭，並且有益於他們自己。
—— 托克維爾，《民主在美國》

地方自治成為國內熱門的法政議題，僅僅是 1990 年代才開始；雖然不能說之前沒有地方自治的問題，但地方自治團體總被視為是中央政府的派出機關，執行任務與執行者名義，均是以中央政府的任務與名義為之，地方自治實與地方政府同義1。然而，隨著 1994 年 7 月29 日總統公布施行「省縣自治法」與「直轄市自治法」，地方自治正式法制化；尤其在 1999 年 1 月 25 日地方制度法施行，以取代前述兩自治法後，中央與地方互動的好壞，更屢屢成為朝野政黨進行政治攻防的焦點；地方制度法明確化地方自治團體的自治事項後，越來越多的地方事務改由地方自治團體承擔，被稱之為「間接行政」；相對地，地方住民也漸漸習慣地方自治團體提供各項地方性公共服務，也逐漸要求更加參與決策的接近權、知悉權。
憲法並沒有明文規定地方自治團體的概念，而是透過地方制度法將地方自治團體定義為：「指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。」然而，這樣的定義只有述明地方自治團體是公法人，至於其是公法社團法人、公法財團法人或公法營造物法人，都不符明確性原則，太過模糊；早先司法院大法官曾就 1997 年第四次修憲後，「省」的定位，做出司法院釋字第 467 號解釋理由書認定：「凡憲法上之各級地域團體符合下列條件者：一、享有就自治事項制定規章並執行之權限，二、具有自主組織權，方得為地方自治團體性質之公法人。」同時司法院釋字第 498 號解釋文2亦肯認地方自治涉及到「住民自治」。由此得知，地方自自治團體的要件有五項：一定數量的住民、就自治事項得自定規章並執行、自主組織、劃有一定行政區域，以及具公法人資格。
從憲法第 10 章與第 11 章之制憲意旨觀之，制憲者明顯區分地方自治團體的等級，同時給予不同等級的地方自治團體不同的權限劃分。憲法與地方制度法並共同將全體的地方自治團體區分為三級：直轄市、縣（市）與鄉（鎮、市）；前兩者為憲定地方自治團體，後者是法定地方自治團體。等級不同亦代表著彼此之間出現有上對下監督關係，主要顯現於縣就縣境內的鄉、鎮、縣轄市具有上下級地方自治團體的架構；地方自治不但是政治制度，亦是憲法上明定的制度。長期以來，學說與實務對於地方自治的本質為何，眾說紛紜，早期的說法是採取「固有說」與「授與說」之論爭，近期受到德、日等國之學說影響，更出現了「制度性保障說」與「人民主權說」。釋憲實務上，正式認定地方自治本質是制度性保障，首推司法院釋字第 498 號解釋，隨後多號釋字，包括有釋字第 527 號、第 550 號、第 553 號均在解釋文或解釋理由書說持續追認制度性保障作為基本架構。或許是司法院大法官見解已經很穩定，之後的釋字第 738 號、第 769 號、第 785 號與第 806 號均涉及到地方自治議題，均未再有制度性保障或相似的文字。然而，直至憲法法庭 111 年憲判字第6 號判決中不但再言之制度性保障，反而突然提及「單一國體制下，地方自治團體就自治事項之立法權，仍應受憲法及中央法律之拘束」（參照理由第 60 段），更以此推論四點：
‧單一國體制，中央權限優先於地方自治：「我國憲法就政府體制之垂直權力分立，係採單一國，而非聯邦國體制……憲法第 107條至第 110 條就中央、省及縣立法權事項及範圍之規定，並非相互排斥，互不重疊，反而有如同心圓式之規範架構，各個縣自治事項（小圓），均為其相對應之省自治事項（中圓）及中央立法權（大圓）所包涵。至直轄市之自治事項，憲法第 118 條規定係授權中央立法決定，而無憲法直接保障之地方自治核心事項。」（摘錄理由第 61段）
‧地方立法權的行使不能違憲與違反中央法律：「在我國憲法之單一國體制下，如專屬中央立法事項，地方即無以自治條例另行立法之權，至多只能依中央法律之授權，就其執行部分，於不違反中央法律之前提下，自訂相關之自治條例或規則。相對於此，即使是憲法保障之地方自治事項，均仍受憲法及中央法律之拘束，且不得牴觸憲法及中央法律之規定。」（摘錄理由第 62 段）
‧本於「因地制宜之精神」制定框架式法律：「本於地方自治因地制宜之精神，就其『有一縣之性質者』（憲法第 111 條規定參照），應有其自治立法及執行權。直轄市就『有一直轄市之性質者』，亦同。中央對於此等自治事項，不論是組織法或作用法，均仍得以法律予以規範（如地制法、地方稅法通則等），且有一定之立法形成空間。然為貫徹憲法保障地方自治之意旨，中央法律宜留給地方就其自治事項有一定之立法或執行空間。而地方行使其自治立法或執行權時，亦應注意其範圍及界限。」（摘錄理由第 64 段）
‧地方立法權僅限於其行政區域：「按任一地方自治團體，不論縣（市）或直轄市，均有其法定轄區，而為該地方自治立法及行政權所應及且所能及之空間範圍。故不論是『有一縣之性質』或『有一直轄市之性質』者，就地方自治團體之執行權而言，當然應以其轄區為空間範圍。除法律別有規定者外，各該地方自治行政機關原則上並不得跨縣（市）或跨直轄市行使其執行權，自不待言。」（摘錄理由第65 段）
仔細觀察憲法法庭 111 年憲判字第 6 號判決的意旨，沒有再提到地方自治是「憲法制度性保障」，似乎與長期穩定釋憲見解有了很大的轉折，特別是首次提出「單一國體制」作為論述基礎，強調中央絕對優先性的觀點，卻少為學界所討論。比較法觀點，本判決就單一國概念的分析，僅有部分學說提及：「相較於日本法制而言，整體解釋其實採取非常嚴格限縮之法律先占（專占）理論。換言之，主要係透過單一國、同心圓、法律授權理論乃至引用憲法第 148 條國內貨物自由流通規定作為依據之問題點。」又或是「法國、英國、日本，體制都單一國，但是他們的趨勢都是地方分權。地方住民對越接近自身事務，越有審議、決策的權力。」尚欠缺整體的論述與分析。
若是對照少數關照到「單一國架構」（l’État unitaire）的批評，其觀點在於單一國體制不代表就是傳統嚴格「中央集權」（ la centralisation），而是轉變成「地方分權」（la décentralisation）。單一國體制下地方分權概念，對於國內地方自治學界而言，政治學者與公共政策學者受到國際上地方治理理論引導，早就有很多的討論，公法學者則較少有提及此看起來很「唐突的框架」。因之，單一國與聯邦國的認定是否具有絕對標準？單一國體制下就當然採用中央集權嗎？若是採納地方分權是否本質上就不符合單一國體制？換言之，本研究將聚焦於下列三個命題：
1. 地方自治法制是否僅有單一國與聯邦國？
2. 單一國體制下的地方分權可行性？
3. 我國憲政體制下地方分權正當性為何？
本研究係由單一國地方分權概念出發，共計兩大篇：上篇為全觀之論述，探究地方自治的本質（第貳章）；其次，法國、英國、紐西蘭均為單一國體制。前兩者更是老牌民主國家，卻在 1980 年開始，都邁向地方分權，透過憲法、法律與「憲政慣例」（la conventionconstitutionnelle）賦予地方自治團體更多的權限與財源；紐西蘭受到英國殖民影響，卻不像其他前英殖民地建立聯邦制，維持單一國。三國的基本體制與我國相近，更值得借鏡其經驗（第參章）；下篇將則聚焦於我國單一國體制的地方自治體系。本研究先借重英、法等國之經驗，嘗試解釋我國現行地方自治的本質；尤其是分析我國憲法中單一國體制帶有聯邦主義的起源（第肆章）；最後，我國 1990 年代修憲之後，已將「省縣為主」的地方制度改換為以「直轄市為主」。因此，應該更重視直轄市的地位與法制，以為推動我國強化國際競爭力的火車頭，並且給予其適合的憲法地位（第伍章、第陸章）。此外，以直轄市的自治法規作為具體觀察標的，了解地方自治團體依法行政的模式（第柒章），最後做出本研究的結論（第捌章）。
本書的各章節都曾先後以單篇論文的方式，於國內重要的公法學研究社群或公私立大學舉辦之國際研討會上發表，經過嚴謹的與談或評論後，再反覆仔細修正後，始重新撰寫為本書。如第貳章曾於2023 年 12 月 14 日，中華民國憲法學會舉辦「單一國的地方自治學術研討會」中宣讀；第參章則於 2023 年 12 月 8 日，中國地方自治學會舉辦「2023 全國大選後府際治理國際學術研討會」中宣讀；第伍章在 2021 年 11 月 20 日，臺灣大學公共事務研究所舉辦「地方治理學術研討會」中宣讀；第陸章在 2023 年 9 月 8 日，臺北市政府法務局舉辦「112 年度直轄市法制及行政救濟業務研討會」中宣讀；以及第柒章於 2021 年 11 月 5 日，東海大學政治學系舉辦「縣市合併改制十年學術研討會」中宣讀，再加上新撰寫第壹章〈緒論〉、第肆章〈我國地方分權之分析〉及第捌章〈結論〉，共同組成本書，在此合先述明。

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• • 語言
  • 中文繁體
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  • 紙本平裝
• • ISBN
  • 9789577114631
  • 分級
  • 普通級
• • 頁數
  • 288
  • 商品規格
  • 23*17*1.7
• • 出版地
  • 台灣
  • 適讀年齡
  • 全齡適讀
• • 注音
  • 級別

中文書＞社會哲思＞法律＞法學總論

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