祕密外交：地緣政治裡的大國密謀
Secret Diplomacy: How Far Can It Be Eliminated?
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內容簡介
當祕室交易才是國家間外交的「惡靈」，世界會走向和平還是通往戰場？
──理解國際政治與陰陽面向的一部歷史批判之書──
│書評推薦│
《政治學季刊》（Political Science Quarterly）──
成功區分了外交手段的保密與外交政策的保密，並對後者提出了嚴厲譴責。
《美國歷史評論》（American Historical Review）──
為戰後國際關係的民主化提供了歷史哲學的基礎。
保羅．芮恩施（Paul S. Reinsch）的經典著作《祕密外交》（Secret Diplomacy: How Far Can It Be Eliminated?）於1922年出版，深入剖析祕密外交在國際關係上的必要性。全書回顧外交制度的歷史背景，從十八世紀一路追溯到二十世紀初，並對長期主導國際外交的祕密運作方式提出嚴厲批判。
1919年，原為美國駐華公使的芮恩施，眼見美國為了換取日本加入「國際聯盟」（League of Nations），在山東問題上向日本妥協，犧牲中國利益，從那時起，他便卸下美國外交官的身分，不再與之為伍。或許正是一次世界大戰期間與戰後的震撼，芮恩施才真正看清祕密外交的危險。他知道歐洲列強在檯面下簽訂密約、交換利益，讓無數人民為此付出代價。即使戰後高喊「公開外交」與和平理想，各國仍舊難以擺脫舊式權力政治的陰影。芮恩施以親歷者的視角指出，祕密外交不只是歷史遺留下來的壞習慣，更是一把反覆引爆衝突的隱形導火線；若不加以約束，世界仍可能再次被拖入災難之中。
在本書中，作者以歷史階段為線索展開論述：從十八世紀歐洲傳統的外交策略談起，逐步剖析在一次世界大戰前不同時期的演變與影響：
‧拿破崙戰爭結束後的維也納會議
十九世紀初拿破崙戰爭結束後，歐洲列強在維也納會議中重新劃分權力版圖，建立起以「勢力均衡」為核心的國際秩序。表面上，這套體系成功避免了大規模戰爭；實際上，歐洲和平卻是由少數君主與外交官在密室中協商維繫，讓祕密外交以「維持秩序」的名義下，逐步成為國際政治的常態。
‧政治強人主導的外交策略
十九世紀中葉，歐洲外交進入由政治強人主導的時代。拿破崙三世善於以隱密協議操縱國際局勢；迪斯雷利在英國帝國擴張中靈活運用私下談判；俾斯麥則以精密的祕密結盟與外交算計，完成德意志統一。芮恩施透過三位關鍵人物，展示祕密外交如何成為權力政治的利器，也揭示個人意志在缺乏公開監督下，對歐洲命運所造成的深遠影響。
‧三國同盟外交與摩洛哥危機
十九世紀末成立的三國同盟，使歐洲正式進入以祕密軍事承諾為核心的結盟時代。各國在公開聲明之外，暗中簽署相互支援的協定，而摩洛哥危機則成為這種外交模式的危險試驗場。從只是局部的殖民爭端，因密約與強權角力而屢次升高為國際危機，祕密結盟讓歐洲局勢變得高度不穩定，並一步步逼近全面衝突。
‧協約國外交
二十世紀初，英法俄之間形成協約體系，表面上強調理解、合作與和平，但其背後同樣存在不為公眾所知的戰略默契。與三國同盟相對峙的協約國外交，使歐洲分裂為兩大陣營，導致任何局部衝突都可能擴大。即便在較為溫和的外交語言包裝下，祕密承諾仍持續左右國際局勢，最終將歐洲推向第一次世界大戰。
從歷史長河中，芮恩施看到「祕密外交」所造成的影響，他認為，既然外交會議已成為討論與解決國際事務的慣常機制，如何在「保密」與「公開」之間取得適當平衡，便成為必須面對的重要課題。他也在書中指出，或許有人會將私人企業治理的經驗套用在公共事務上，在商業策略上董事會討論的議題無須公開，那麼外交談判當然也不應公諸於眾，只是企業的利益考量是否適用於攸關公眾利益的準則？值得深入探討。
當人類已經在多次的戰爭中學到教訓，付出慘痛的代價，理論上應該會跳出這個惡性循環，殊不知歷史的巨輪總是一次又一次的輾壓著我們，不管是遠在19世紀的一次世界大戰，抑或是當前日趨緊張的地緣政治，坐上權力高位者總能在幕後伸出大手，悄然操控世界的走向。放眼現今政治局勢，當「祕密」二字不再只存在於外交談判，而是滲入各國治理與公共決策之中，真相被精心設計的表象所遮蔽，多數人只能在被安排好的劇本裡生活，直到某一刻才驚覺，自己始終未曾真正參與決定命運的過程。
時至今日，國際間的外交策略究竟已經跳脫密室政治的迴圈，抑或是一同沉淪，變本加厲的利用資訊落差，操控民眾輿論，造成人民更大的混淆，或許，唯有回到芮恩施的思考起點，重新檢視外交與權力應受的監督機制，讀者在閱讀本書之後，可以對當代國際政治的運作邏輯，有更清楚而清晰的理解。
──理解國際政治與陰陽面向的一部歷史批判之書──
│書評推薦│
《政治學季刊》（Political Science Quarterly）──
成功區分了外交手段的保密與外交政策的保密，並對後者提出了嚴厲譴責。
《美國歷史評論》（American Historical Review）──
為戰後國際關係的民主化提供了歷史哲學的基礎。
保羅．芮恩施（Paul S. Reinsch）的經典著作《祕密外交》（Secret Diplomacy: How Far Can It Be Eliminated?）於1922年出版，深入剖析祕密外交在國際關係上的必要性。全書回顧外交制度的歷史背景，從十八世紀一路追溯到二十世紀初，並對長期主導國際外交的祕密運作方式提出嚴厲批判。
1919年，原為美國駐華公使的芮恩施，眼見美國為了換取日本加入「國際聯盟」（League of Nations），在山東問題上向日本妥協，犧牲中國利益，從那時起，他便卸下美國外交官的身分，不再與之為伍。或許正是一次世界大戰期間與戰後的震撼，芮恩施才真正看清祕密外交的危險。他知道歐洲列強在檯面下簽訂密約、交換利益，讓無數人民為此付出代價。即使戰後高喊「公開外交」與和平理想，各國仍舊難以擺脫舊式權力政治的陰影。芮恩施以親歷者的視角指出，祕密外交不只是歷史遺留下來的壞習慣，更是一把反覆引爆衝突的隱形導火線；若不加以約束，世界仍可能再次被拖入災難之中。
在本書中，作者以歷史階段為線索展開論述：從十八世紀歐洲傳統的外交策略談起，逐步剖析在一次世界大戰前不同時期的演變與影響：
‧拿破崙戰爭結束後的維也納會議
十九世紀初拿破崙戰爭結束後，歐洲列強在維也納會議中重新劃分權力版圖，建立起以「勢力均衡」為核心的國際秩序。表面上，這套體系成功避免了大規模戰爭；實際上，歐洲和平卻是由少數君主與外交官在密室中協商維繫，讓祕密外交以「維持秩序」的名義下，逐步成為國際政治的常態。
‧政治強人主導的外交策略
十九世紀中葉，歐洲外交進入由政治強人主導的時代。拿破崙三世善於以隱密協議操縱國際局勢；迪斯雷利在英國帝國擴張中靈活運用私下談判；俾斯麥則以精密的祕密結盟與外交算計，完成德意志統一。芮恩施透過三位關鍵人物，展示祕密外交如何成為權力政治的利器，也揭示個人意志在缺乏公開監督下，對歐洲命運所造成的深遠影響。
‧三國同盟外交與摩洛哥危機
十九世紀末成立的三國同盟，使歐洲正式進入以祕密軍事承諾為核心的結盟時代。各國在公開聲明之外，暗中簽署相互支援的協定，而摩洛哥危機則成為這種外交模式的危險試驗場。從只是局部的殖民爭端，因密約與強權角力而屢次升高為國際危機，祕密結盟讓歐洲局勢變得高度不穩定，並一步步逼近全面衝突。
‧協約國外交
二十世紀初，英法俄之間形成協約體系，表面上強調理解、合作與和平，但其背後同樣存在不為公眾所知的戰略默契。與三國同盟相對峙的協約國外交，使歐洲分裂為兩大陣營，導致任何局部衝突都可能擴大。即便在較為溫和的外交語言包裝下，祕密承諾仍持續左右國際局勢，最終將歐洲推向第一次世界大戰。
從歷史長河中，芮恩施看到「祕密外交」所造成的影響，他認為，既然外交會議已成為討論與解決國際事務的慣常機制，如何在「保密」與「公開」之間取得適當平衡，便成為必須面對的重要課題。他也在書中指出，或許有人會將私人企業治理的經驗套用在公共事務上，在商業策略上董事會討論的議題無須公開，那麼外交談判當然也不應公諸於眾，只是企業的利益考量是否適用於攸關公眾利益的準則？值得深入探討。
當人類已經在多次的戰爭中學到教訓，付出慘痛的代價，理論上應該會跳出這個惡性循環，殊不知歷史的巨輪總是一次又一次的輾壓著我們，不管是遠在19世紀的一次世界大戰，抑或是當前日趨緊張的地緣政治，坐上權力高位者總能在幕後伸出大手，悄然操控世界的走向。放眼現今政治局勢，當「祕密」二字不再只存在於外交談判，而是滲入各國治理與公共決策之中，真相被精心設計的表象所遮蔽，多數人只能在被安排好的劇本裡生活，直到某一刻才驚覺，自己始終未曾真正參與決定命運的過程。
時至今日，國際間的外交策略究竟已經跳脫密室政治的迴圈，抑或是一同沉淪，變本加厲的利用資訊落差，操控民眾輿論，造成人民更大的混淆，或許，唯有回到芮恩施的思考起點，重新檢視外交與權力應受的監督機制，讀者在閱讀本書之後，可以對當代國際政治的運作邏輯，有更清楚而清晰的理解。
目錄
引言
1/ 18 世紀舊式外交
2/ 舊式外交的通信
3/ 維也納會議之後
4/ 拿破崙三世、迪斯雷利與俾斯麥
5/ 三國同盟外交與摩洛哥危機
6/ 協約國外交
7/ 1914年的危機：俄國野心與巴爾幹半島危機
8/ 戰時協約國的祕密條約：《倫敦條約》及《二十一條要求》
9/ 轉變的希望遲遲未至：巴黎和會
10/ 公眾信任的崩塌
11/ 國會與外交事務
12/ 公眾與外交
13/ 絕對君主制的遺緒
14/ 美國的近期經驗
結語
簡短參考書目
1/ 18 世紀舊式外交
2/ 舊式外交的通信
3/ 維也納會議之後
4/ 拿破崙三世、迪斯雷利與俾斯麥
5/ 三國同盟外交與摩洛哥危機
6/ 協約國外交
7/ 1914年的危機：俄國野心與巴爾幹半島危機
8/ 戰時協約國的祕密條約：《倫敦條約》及《二十一條要求》
9/ 轉變的希望遲遲未至：巴黎和會
10/ 公眾信任的崩塌
11/ 國會與外交事務
12/ 公眾與外交
13/ 絕對君主制的遺緒
14/ 美國的近期經驗
結語
簡短參考書目
序／導讀
引言
祕密外交是否為現代政治的惡靈？這股力量是否迫使各國長期處於潛在的敵對狀態，從而阻礙了彼此信任的建立與真誠合作的開展？
或者，它只是一種交易的手段？用巧妙的方法為外交官的行動披上光環？而這些外交官，不過是一群才智平庸之輩，卻因長年操弄「國家機密」而自覺尊貴。甚或，祕密外交不如上述說法那般浪漫，它不過是源自一個更為野蠻的年代，其所展現出的保密與詐欺手段，只是一種隨時自我防衛的生存本能。
很顯然，祕密外交的運作方式與民主國家的核心理念格格不入。自由主義的國家理論雖傾向賦予人民代表較大的裁量權，以便處理公共事務；即便如此，祕密外交依舊鮮少受到肯定，畢竟，自由主義的核心精神乃是「以討論治國」（government by discussion），強調外交事務與內政事務同樣必須納入公開討論，並以此作為施政根基。
當人們試圖將私人企業的經驗套用於公共事務時，常有人會說：既然公司董事會無需公開其業務，外交談判也同樣不應公諸於眾。然而，兩者間的類比能否站得住腳，留待後續章節討論。因為企業的利弊考量，幾乎無法為公共事務提供充分適用的準則，特別是當決策牽涉到人命存亡時，更是如此。事實上，即便是股東，恐怕也不會樂意將攸關自身重大利益的決策，交由在密室中籌謀的董事會來全權決定。
我們撇開所有成見，甚至放下對那些公然違背道德行為的憤慨，嘗試檢視並分析歷史上幾位著名外交家的行動，探究他們是如何依賴祕密外交以取得重大的成就。
在18世紀，外交仍被視為一場鬥智的博奕，參與者可恣意施展各種手段，唯一的限制是必須避免事跡敗露而蒙羞。換言之，欺瞞的具體過程必須嚴加隱匿，使外界只能窺見結果，而無從得知其間的運作。
到了19世紀初，奧地利帝國首相梅特涅（Klemens von Metternich）、法國外交大臣塔列朗（Charles-Maurice de Talleyrand）、俄國外交大臣博爾戈（Pozzo di Borgo）等著名外交家，雖然他們口口聲聲談論人道主義原則，卻依舊沉迷於無實質建樹的政治陰謀遊戲。而精於權術的法國皇帝拿破崙三世（Napoleon III），更常被祕密外交的批評者視為令人憎惡的典型，他最終因自己的陰謀而自食惡果，失去了統治權。
普魯士首相、同時也是德意志帝國首任宰相的俾斯麥 (Otto von Bismarck)，確實對那些無足輕重的祕密權謀嗤之以鼻，並以此自豪。他對整個外交事業抱持某種輕蔑的態度，且往往以超乎尋常的坦率令對手措手不及。然而，他的治國方略仍奠基一種信念，認為只需透過精妙的謀劃，便能為歷史尋覓一條通往既定目標的捷徑。他奪下原屬天意的命運韁繩，領導德意志民族走向統一之路。
讓我們回到最初的問題：「祕密外交是否是現代政治的惡靈？」
外交事務中所慣用的祕密手段，究竟該如何為當前世界的悲慘境況負責，這問題確實值得深思。毫無疑問，人們普遍認為，正是祕密外交與不斷升級的軍備競賽，將歐洲推向了慘烈的世界大戰。即使戰後停戰協定簽署之際，這些舊習依然如故，致使後續的局勢更加動盪不安。或許還存在其他更深層的原因，但祕密外交實在劣跡斑斑，自然成了眾矢之的，我們也理所當然將今日所承受的災難歸咎於此。然而，無論如何，我們都不能否認，長期以來，祕密外交是滋生猜疑、恐懼與仇恨的主因。
通常沒有政治家會將謀劃公開並主動策動戰爭。他們幾乎無不採用那種祕而不宣的方式來處理公共事務，這種做法終將導致猜疑、恐懼與仇恨。
不信任的種子被四處播撒，真實的訊息遭到質疑，虛假的流言卻廣為流傳。於是，人們再也無法確定何為真相，並以懷疑的眼光審視所有公共事務的動機，公眾的良知與意志也因此籠罩在陰霾之中。最後，當威脅進逼時，人民唯一能信賴的竟只有赤裸裸的軍事力量。
看來，我們從戰爭中汲取的教訓少之又少。那些危險有害的手段，依舊被固執且熱切地沿用，而昔日並肩作戰、共同浴血的國家，如今反而互生猜忌。國際聯盟的制定者深知，若要建立穩固的國際秩序，必須以健全的輿論與公正的往來為基礎，因此力求一切國際協議皆須公開透明。然而，盟約中的這項溫和規定，卻遭到少數強大締約國的漠視；諷刺的是，反倒是一些「局外人」，例如俄國，主動公開其條約，並將之提交聯盟事務局。
然而，戰後締造和平的第一步，卻是將巴黎和會(1919)的議事廳大門重重關上，將那些為人權獻身、流血犧牲的公眾徹底拒於門外，這無疑是悲劇的開端。和會在1919年1月17日發表的一份聲明，竟為這種祕密程序辯護，甚至宣稱：「若在報刊上討論彼此的分歧，只會煽動輿論，使妥協與讓步更加不可能。」
如此一來，為外交博弈埋單的群眾，與自認能獨攬責任的「仁慈」元老政治家，從此再無交集。在這場巨大的危機中，會議廳內的代表無法獲得堅定開明的民意支持，而場外的群眾則在失望之餘，對會議產生了的猜疑與輕蔑。
巴黎和會對外發布的蒼白聲明，難以令人信服。儘管多數議程內容已流傳到外界，卻與各種流言摻雜不清，以致真假難辨，最終，失望的民眾已無心再追究真相。
既然外交會議已成為討論與解決國際事務的慣常機制，如何在「保密的審議」與「結果的公開」之間取得適當平衡，便成為必須面對的重要課題。
如果保密手段僅用於談判過程，其利弊影響或許不大；但若擴及於隱瞞談判目標與最終協議，問題便極為嚴重。我們不難想像，即便是一位力求與輿論保持密切聯繫的政治家，如林肯，也不可能時時刻刻都迴避保密聯繫。然而，整個外交體系的運作氛圍則是另一回事。任何試圖掩蓋行動意圖或結果的做法，無論在執行者眼中多麼有利或正當，終究只會釀成惡果。
有人主張在外交上必須信任專家。國際關係錯綜複雜，存在著微妙的灰色地帶，一般人難以掌握，唯有思慮周全、老謀深算的政治家，方能統籌全局，洞悉其中脈絡。
然而，有一點差異值得注意：在工程、科學、會計、企業管理，乃至醫療領域，公眾總是完全仰賴專業，儘管對醫療的信任感稍嫌不足。在這些領域中，方法和程序皆可驗證，並且能透過數理的計算得出預期的結果。
但在國際政治中，由於牽涉複雜的人性及難以精算的變數，並不存在任何可供專家驗證的數學公式。如何在眾多的選項間做出判斷，取決於當事者的智慧，我們甚至有理由懷疑，在現代生活和國家事務中，是否真有人能僅憑自身智慧，在此類問題上作出比廣納民意更為明智的決策。
一個健全的社會，在面對每個重大議題時，都能善用專業人才。外交的專業不僅限於外交部或使館官員；許多獨立觀察、深思熟慮、見多識廣的人士，也能提供官方不可忽視的見解與判斷。在這類探討中，我們必須以更廣闊的視角來審視外交，將其視為國家內部乃至整個世界公共生活的一部分。
只有當外交被少數特權階級掌控時，「保密」才顯得合理。然而，在一個更開放、公眾更廣泛參與的社會中，這種秘保密性便顯得不合時宜。任何從政治角度為祕密外交所作的辯護，歸根結底只有一個觀點：人民因無知且缺乏經驗，不適合評斷外交事務。這種論點既不合理，也毫無說服力，難以成為現代國家施政的依據。
當一個緊密團結的社會，為了在與其他相似社會的競逐中生存，必須動用一切可行手段以捍衛自身利益時，保密至少在表面上具備了某種正當性。因此，對保密的辯護，唯有在涉及國家對外行動時，才真正站得住腳。
從更宏觀的角度來看，外交領域存在兩種對立的觀念，自馬基維利（Machiavelli）與格勞秀斯（Grotius）的時代以來，便持續在思想界引發分歧。這兩位偉大的思想家，不僅在自身思想中體現了他們的主張，也藉由其學說與著作，深刻地影響了後世的追隨者。
馬基維利主義的外交觀念認為，外交的功能在於構建一套複雜的國家行動系統，透過力量與物質資源的平衡與制衡，來引導國家實現其最根本的目標。幾乎所有職業外交官，或多或少都信奉此一理念。
第一次世界大戰爆發前，俾斯麥被認為是精於此道的大師。他的行動總能為歷史發展提供捷徑，並更快地達到他預想的目標。在民族主義高漲的年代，德意志民族國家的建立，彷彿是歷史法則注定的結果，而這位偉大外交家的精心運籌，更加速了這個進程的實現。
如今，我們已能看清俾斯麥外交手法的侷限性。他雖對歷史發展的原則有著深刻洞察，卻始終未能與經濟社會的發展及民意潮流相協調，而是仰賴強硬的支配手段與王朝的權力聯結來主宰局勢。他更像是一位「外交強人」，而非人民所寄託的偉大代表。因此，他所謂的「坦率外交」，本質上仍是他與君主之間的私下交易，而非屬於人民的公共事業。
俾斯麥的政策基礎過於狹隘，他對民族主義的理解始終侷限於普魯士的視角。他先是在戰場上擊敗奧地利帝國，迫使其退出德意志邦聯，隨後又在普法戰爭中吞併洛林（Lorraine），從此與法國結下宿怨。更為關鍵的是，他未能鞏固德意志帝國(亦稱德國)與中歐諸國的關係，使得後來的德國不得不向海外擴張，進而激起英國的憂慮與敵意。儘管他在歐陸四處樹敵，俾斯麥仍能憑藉犀利的外交手腕避免與全世界衝突，但他所塑造的格局，卻未能為平庸的繼任者提供穩固的基礎。這段曾被譽為「偉大外交成就」的歷史，實際上並未為帝國的長治久安奠定堅實根基；這正是19世紀最傑出、最成功的威權外交的最後結局。
那麼，對於祕密外交所造成的戰爭，我們又怎能為其正當性辯護呢？在這樣的制度下，政治家將「預防性戰爭」視為理所當然，甚至敢於坦然承擔大規模屠殺的責任，因為在他們的計畫中，這似乎成了一種必然的手段。
凡是純粹以政治意志為導向的國家，其政府勢必有意識地規劃，並竭力使國家結構、經濟現實乃至整個歷史進程，都臣服於既定的政治意志。在這種「純粹政治國家」中，外交不過是政治的另一種展現，與其本質上毫無二致，並且與國家的興衰緊密相連。事實上，操縱式外交，也就是祕密外交，正是政治因素在國際事務中最徹底的體現。
對許多人而言，這不過是「高度政治化時代」的遺緒；現今社會正逐步超越政治，追尋更廣泛、更普遍且更根本的行動原則。
政治的根本特質就是爭奪公認的統治權，並藉由外在強制力來規範人民的行動。政治乃是「民族國家」理念的一環，若從不同政治組織間的生存競爭來看，它起初是某一特定階級將權威強加於被統治者之上，在內部權威鞏固之後，轉而動用政治力量，從外部社會謀取優勢，甚至凌駕其上。這種鬥爭哲學，正是馬基維利與格勞秀斯之間最鮮明的對照。如今，人們已開始意識到，將人類行動建立在如此狹隘的基礎上，必然會帶來長遠的禍害；若對社會與經濟法則蓄意干涉與扭曲，更將導致嚴重的後果。
現在，一種更為宏觀的外交理念正逐漸影響人們的思想，儘管它在日常實踐中尚未完全實現。這種理念將人類視為一個利益相扣、文化交融的複雜共同體，而非如同馬賽克磚那樣，由互不相干的小區域拼湊而成。隨著這種理念日益壯大，外交努力的核心將不再著眼於掩飾分裂意圖或特殊陰謀，而是致力於將人類的共同利益公開透明地呈現在世人眼前。
人類的共同使命，在於讓世界適宜居住、賦予人類生活更多尊嚴，並保護彼此免於恐懼與殺戮。這種基於合作與包容的理想，雖然在當前的國際社會中仍只有部分實現，卻已激起全世界人民的熱切期盼。
在不依賴強大盟國施加壓力的情況下，區域內的政體能否充分的合作與自由的交流，仍是一個問題。然而，一旦這樣的體系真正建立，傳統外交的特殊功能便會逐漸消失。屆時，國際事務將由行政會議取代外交對話來處理。葡萄牙轉型為共和國之際，甚至有人提出應撤銷所有外交職位，改由領事全面接管對外事務，如此一來，國際事務便能擺脫政治因素的干擾。
以格勞秀斯精神為依歸的外交，即便在最黑暗的陰謀時期，也始終有人堅持。然而，主張充分討論與公開透明的國際互動模式，卻直到近年才逐漸普及。如今，國際對話的模式已日漸透明，不再依賴閉門談判，而是透過多國共同參與的會議、常設委員會或專門小組來推動，從而擺脫了脫離民意、獨斷行事的外交官壟斷。
國際會議至今確實仍深受舊有祕密外交精神的影響。然而，這種更大型、多國參與的協商形式，本身便不利於過往的封閉作風。我們可以預期，更開放而直接的外交互動，將在這樣的環境中逐步成形。
在此背景下，我們有必要觀察傳統外交手段在新格局下如何被運用。同時，它們必須做出多大程度與多快速的調整，以適應會議所帶來的責任與透明精神，這將會是一個極具啟發性的課題。
1921年的華盛頓會議開創了國際談判公開化的先例，也成為外交公開化的重要契機。美國國務卿查爾斯．休斯（Charles Evans Hughes）在開幕演說中，提出了前所未有的基調。這場會議被譽為新時代的開端，讓重大議題與核心利益得以公開辯論，並依據其利弊得失作出決策。一時間，巨大的熱情席捲人民，眾人無不期待會議的豐碩成果。
然而，會議初期的良好氛圍並未能持續下去。隨著議程從原則性宣言轉向實際利益的細節協商，舊有的祕密外交習氣明顯死灰復燃，阻礙了休斯原本公開透明的會議路線。甚至美國政府最初慷慨的提案，也被某個大國視為討價還價的籌碼，祕密外交的弊病再次滲透這場會議。各種揣測與傳聞四起，譁眾取寵的想像也乘虛而入，公眾很快便對會議的目標與宗旨感到迷惘。
必須承認，會議一開始所展現的氣氛，確實讓媒體在報導上表現出相對的克制與責任感。然而，毫無疑問，這次會議中那些充滿猶豫、過度保密的議題，更適合交由知情且成熟的公眾輿論來判斷。會後人們難免會得出這樣的結論：這種對公開的恐懼，其動機無非是無法承受世界輿論的檢驗。
從祕密外交到猜疑，再延伸到軍備競賽與戰爭，時至今日，這致命的循環依舊未被打破。我們曾以為，人類付出了如此慘痛的犧牲，並在大戰的黑暗中瞥見了一絲光明，理應能夠輕易擺脫這個惡性輪迴。然而，那段恐怖經歷所激起的憤慨，以及所喚醒的恐懼與驚慌，或許在未來仍將持續助長保守的反動勢力，並削弱將人民從恐懼與苦難中解放出來的力量。歸根究柢，最應受譴責的，正是領導階層的失職，未能引領國家走向更美好的未來。
對美國政府與人民而言，消除國際事務中的祕密交易始終是首要任務。美國外交政策的核心精神，奠基於對公開往來與公平競爭的信念。美國幅員廣闊且地理上相對孤立，使得密謀與欺騙的外交手段顯得既不合時宜，也毫無必要。
回顧美國建國以來一百五十年的歷程，公開討論的精神自然而然地體現在諸多倡議之中。我們主張透過會議討論以和平化解國際爭端，並改善國際關係。此精神亦具體落實於外交政策，例如「門戶開放政策」（Open Door），主張商業上的公平競爭；「門羅主義」（Monroe Doctrine）則是維護美洲姊妹國的政治公平。由此可見，美國的外交行事光明坦蕩，自然無需依附祕密手段以掩飾其真實意圖。
在國際事務中容忍保密，幾乎等同默許國家走向巨大的危機。美國已不可能再獨善其身，因為他國的行動與計畫，將直接影響我們的日常生活與長遠利益。若祕密外交繼續存在，終將使我們陷於未知威脅之中，被恐懼與猜疑包圍，而唯一能帶來心安的，竟是龐大的軍備保障。
在國際事務的舞台上，我們猶如行走在懸崖邊緣、徘徊於火山口旁。任何為改善人類處境所提出的良善倡議，都極可能於暗中遭到扼殺。例如，美國國務卿諾克斯（Philander C. Knox）的滿洲鐵路中立化計畫，就曾因此受挫。
我們的權益在密室中被蠶食，國家安全受到威脅，如同當年英法兩國背著我們，與日本達成協議，將北太平洋諸島交予日本，完全無視我國在這些島嶼的切身利益。
祕密外交往往讓目標透明、政策坦率的國家處於劣勢。美國不能甘願屈於此種局面。美國的公共事務傳統和憲政制度一向強調公開透明，因此，要美國涉足祕密外交這種舊式做法，簡直是不可想像。我們有責任竭盡所能，確保未來不會再有其他國家操弄這類陰謀遊戲。
各國對於在國際事務中實現「絕對公開」的呼籲，反應不一，意願與熱忱各有差異。然而，我們可以合理推斷，只要民意能夠有效表達，幾乎都會一致支持公開的方針。
英國的公共事務傳統原本傾向於此，但在印度等殖民地的帝國利益影響下，其政策動機日漸狹隘，認為一旦涉及帝國利益，背離公開外交亦屬理所當然。
蘇維埃政府之所以全面公開國際事務，最初的目的在於對抗舊政權。然而，由於所有外交政策與對外關係皆可在黨內會議中自由通報與討論，在某種程度上反而有效強化了政府對政黨的控制力。無論其真正動機為何，透明公開的外交政策確實鞏固了其政權的穩定性。
中國人民對公眾輿論抱有深厚信念，他們在國際事務中的核心訴求，是確保外交往來公開坦率，讓全世界都能知悉內情，並據此作出公平判斷與聲援。在過去十年間，他們始終堅信，在世界輿論的舞台上，正義的力量終將支撐他們度過重重難關。
歐洲大陸的人民無疑是祕密外交的最大受害者，因此自然會歡迎更公開、更坦率的外交。然而，歐洲的當權者卻發現自己已難以從錯綜複雜的陰謀中脫身。正如美國總統威爾遜所言：「歐洲外交總是在遮天蔽日的叢林中運作，這些古老的恩怨根深蒂固、糾纏交錯，使人難以辨清前方的道路，更難窺見光明。直到巴黎和會時，我才真正意識到，這些糾葛的根源竟是如此深遠。」
祕密外交是否為現代政治的惡靈？這股力量是否迫使各國長期處於潛在的敵對狀態，從而阻礙了彼此信任的建立與真誠合作的開展？
或者，它只是一種交易的手段？用巧妙的方法為外交官的行動披上光環？而這些外交官，不過是一群才智平庸之輩，卻因長年操弄「國家機密」而自覺尊貴。甚或，祕密外交不如上述說法那般浪漫，它不過是源自一個更為野蠻的年代，其所展現出的保密與詐欺手段，只是一種隨時自我防衛的生存本能。
很顯然，祕密外交的運作方式與民主國家的核心理念格格不入。自由主義的國家理論雖傾向賦予人民代表較大的裁量權，以便處理公共事務；即便如此，祕密外交依舊鮮少受到肯定，畢竟，自由主義的核心精神乃是「以討論治國」（government by discussion），強調外交事務與內政事務同樣必須納入公開討論，並以此作為施政根基。
當人們試圖將私人企業的經驗套用於公共事務時，常有人會說：既然公司董事會無需公開其業務，外交談判也同樣不應公諸於眾。然而，兩者間的類比能否站得住腳，留待後續章節討論。因為企業的利弊考量，幾乎無法為公共事務提供充分適用的準則，特別是當決策牽涉到人命存亡時，更是如此。事實上，即便是股東，恐怕也不會樂意將攸關自身重大利益的決策，交由在密室中籌謀的董事會來全權決定。
我們撇開所有成見，甚至放下對那些公然違背道德行為的憤慨，嘗試檢視並分析歷史上幾位著名外交家的行動，探究他們是如何依賴祕密外交以取得重大的成就。
在18世紀，外交仍被視為一場鬥智的博奕，參與者可恣意施展各種手段，唯一的限制是必須避免事跡敗露而蒙羞。換言之，欺瞞的具體過程必須嚴加隱匿，使外界只能窺見結果，而無從得知其間的運作。
到了19世紀初，奧地利帝國首相梅特涅（Klemens von Metternich）、法國外交大臣塔列朗（Charles-Maurice de Talleyrand）、俄國外交大臣博爾戈（Pozzo di Borgo）等著名外交家，雖然他們口口聲聲談論人道主義原則，卻依舊沉迷於無實質建樹的政治陰謀遊戲。而精於權術的法國皇帝拿破崙三世（Napoleon III），更常被祕密外交的批評者視為令人憎惡的典型，他最終因自己的陰謀而自食惡果，失去了統治權。
普魯士首相、同時也是德意志帝國首任宰相的俾斯麥 (Otto von Bismarck)，確實對那些無足輕重的祕密權謀嗤之以鼻，並以此自豪。他對整個外交事業抱持某種輕蔑的態度，且往往以超乎尋常的坦率令對手措手不及。然而，他的治國方略仍奠基一種信念，認為只需透過精妙的謀劃，便能為歷史尋覓一條通往既定目標的捷徑。他奪下原屬天意的命運韁繩，領導德意志民族走向統一之路。
讓我們回到最初的問題：「祕密外交是否是現代政治的惡靈？」
外交事務中所慣用的祕密手段，究竟該如何為當前世界的悲慘境況負責，這問題確實值得深思。毫無疑問，人們普遍認為，正是祕密外交與不斷升級的軍備競賽，將歐洲推向了慘烈的世界大戰。即使戰後停戰協定簽署之際，這些舊習依然如故，致使後續的局勢更加動盪不安。或許還存在其他更深層的原因，但祕密外交實在劣跡斑斑，自然成了眾矢之的，我們也理所當然將今日所承受的災難歸咎於此。然而，無論如何，我們都不能否認，長期以來，祕密外交是滋生猜疑、恐懼與仇恨的主因。
通常沒有政治家會將謀劃公開並主動策動戰爭。他們幾乎無不採用那種祕而不宣的方式來處理公共事務，這種做法終將導致猜疑、恐懼與仇恨。
不信任的種子被四處播撒，真實的訊息遭到質疑，虛假的流言卻廣為流傳。於是，人們再也無法確定何為真相，並以懷疑的眼光審視所有公共事務的動機，公眾的良知與意志也因此籠罩在陰霾之中。最後，當威脅進逼時，人民唯一能信賴的竟只有赤裸裸的軍事力量。
看來，我們從戰爭中汲取的教訓少之又少。那些危險有害的手段，依舊被固執且熱切地沿用，而昔日並肩作戰、共同浴血的國家，如今反而互生猜忌。國際聯盟的制定者深知，若要建立穩固的國際秩序，必須以健全的輿論與公正的往來為基礎，因此力求一切國際協議皆須公開透明。然而，盟約中的這項溫和規定，卻遭到少數強大締約國的漠視；諷刺的是，反倒是一些「局外人」，例如俄國，主動公開其條約，並將之提交聯盟事務局。
然而，戰後締造和平的第一步，卻是將巴黎和會(1919)的議事廳大門重重關上，將那些為人權獻身、流血犧牲的公眾徹底拒於門外，這無疑是悲劇的開端。和會在1919年1月17日發表的一份聲明，竟為這種祕密程序辯護，甚至宣稱：「若在報刊上討論彼此的分歧，只會煽動輿論，使妥協與讓步更加不可能。」
如此一來，為外交博弈埋單的群眾，與自認能獨攬責任的「仁慈」元老政治家，從此再無交集。在這場巨大的危機中，會議廳內的代表無法獲得堅定開明的民意支持，而場外的群眾則在失望之餘，對會議產生了的猜疑與輕蔑。
巴黎和會對外發布的蒼白聲明，難以令人信服。儘管多數議程內容已流傳到外界，卻與各種流言摻雜不清，以致真假難辨，最終，失望的民眾已無心再追究真相。
既然外交會議已成為討論與解決國際事務的慣常機制，如何在「保密的審議」與「結果的公開」之間取得適當平衡，便成為必須面對的重要課題。
如果保密手段僅用於談判過程，其利弊影響或許不大；但若擴及於隱瞞談判目標與最終協議，問題便極為嚴重。我們不難想像，即便是一位力求與輿論保持密切聯繫的政治家，如林肯，也不可能時時刻刻都迴避保密聯繫。然而，整個外交體系的運作氛圍則是另一回事。任何試圖掩蓋行動意圖或結果的做法，無論在執行者眼中多麼有利或正當，終究只會釀成惡果。
有人主張在外交上必須信任專家。國際關係錯綜複雜，存在著微妙的灰色地帶，一般人難以掌握，唯有思慮周全、老謀深算的政治家，方能統籌全局，洞悉其中脈絡。
然而，有一點差異值得注意：在工程、科學、會計、企業管理，乃至醫療領域，公眾總是完全仰賴專業，儘管對醫療的信任感稍嫌不足。在這些領域中，方法和程序皆可驗證，並且能透過數理的計算得出預期的結果。
但在國際政治中，由於牽涉複雜的人性及難以精算的變數，並不存在任何可供專家驗證的數學公式。如何在眾多的選項間做出判斷，取決於當事者的智慧，我們甚至有理由懷疑，在現代生活和國家事務中，是否真有人能僅憑自身智慧，在此類問題上作出比廣納民意更為明智的決策。
一個健全的社會，在面對每個重大議題時，都能善用專業人才。外交的專業不僅限於外交部或使館官員；許多獨立觀察、深思熟慮、見多識廣的人士，也能提供官方不可忽視的見解與判斷。在這類探討中，我們必須以更廣闊的視角來審視外交，將其視為國家內部乃至整個世界公共生活的一部分。
只有當外交被少數特權階級掌控時，「保密」才顯得合理。然而，在一個更開放、公眾更廣泛參與的社會中，這種秘保密性便顯得不合時宜。任何從政治角度為祕密外交所作的辯護，歸根結底只有一個觀點：人民因無知且缺乏經驗，不適合評斷外交事務。這種論點既不合理，也毫無說服力，難以成為現代國家施政的依據。
當一個緊密團結的社會，為了在與其他相似社會的競逐中生存，必須動用一切可行手段以捍衛自身利益時，保密至少在表面上具備了某種正當性。因此，對保密的辯護，唯有在涉及國家對外行動時，才真正站得住腳。
從更宏觀的角度來看，外交領域存在兩種對立的觀念，自馬基維利（Machiavelli）與格勞秀斯（Grotius）的時代以來，便持續在思想界引發分歧。這兩位偉大的思想家，不僅在自身思想中體現了他們的主張，也藉由其學說與著作，深刻地影響了後世的追隨者。
馬基維利主義的外交觀念認為，外交的功能在於構建一套複雜的國家行動系統，透過力量與物質資源的平衡與制衡，來引導國家實現其最根本的目標。幾乎所有職業外交官，或多或少都信奉此一理念。
第一次世界大戰爆發前，俾斯麥被認為是精於此道的大師。他的行動總能為歷史發展提供捷徑，並更快地達到他預想的目標。在民族主義高漲的年代，德意志民族國家的建立，彷彿是歷史法則注定的結果，而這位偉大外交家的精心運籌，更加速了這個進程的實現。
如今，我們已能看清俾斯麥外交手法的侷限性。他雖對歷史發展的原則有著深刻洞察，卻始終未能與經濟社會的發展及民意潮流相協調，而是仰賴強硬的支配手段與王朝的權力聯結來主宰局勢。他更像是一位「外交強人」，而非人民所寄託的偉大代表。因此，他所謂的「坦率外交」，本質上仍是他與君主之間的私下交易，而非屬於人民的公共事業。
俾斯麥的政策基礎過於狹隘，他對民族主義的理解始終侷限於普魯士的視角。他先是在戰場上擊敗奧地利帝國，迫使其退出德意志邦聯，隨後又在普法戰爭中吞併洛林（Lorraine），從此與法國結下宿怨。更為關鍵的是，他未能鞏固德意志帝國(亦稱德國)與中歐諸國的關係，使得後來的德國不得不向海外擴張，進而激起英國的憂慮與敵意。儘管他在歐陸四處樹敵，俾斯麥仍能憑藉犀利的外交手腕避免與全世界衝突，但他所塑造的格局，卻未能為平庸的繼任者提供穩固的基礎。這段曾被譽為「偉大外交成就」的歷史，實際上並未為帝國的長治久安奠定堅實根基；這正是19世紀最傑出、最成功的威權外交的最後結局。
那麼，對於祕密外交所造成的戰爭，我們又怎能為其正當性辯護呢？在這樣的制度下，政治家將「預防性戰爭」視為理所當然，甚至敢於坦然承擔大規模屠殺的責任，因為在他們的計畫中，這似乎成了一種必然的手段。
凡是純粹以政治意志為導向的國家，其政府勢必有意識地規劃，並竭力使國家結構、經濟現實乃至整個歷史進程，都臣服於既定的政治意志。在這種「純粹政治國家」中，外交不過是政治的另一種展現，與其本質上毫無二致，並且與國家的興衰緊密相連。事實上，操縱式外交，也就是祕密外交，正是政治因素在國際事務中最徹底的體現。
對許多人而言，這不過是「高度政治化時代」的遺緒；現今社會正逐步超越政治，追尋更廣泛、更普遍且更根本的行動原則。
政治的根本特質就是爭奪公認的統治權，並藉由外在強制力來規範人民的行動。政治乃是「民族國家」理念的一環，若從不同政治組織間的生存競爭來看，它起初是某一特定階級將權威強加於被統治者之上，在內部權威鞏固之後，轉而動用政治力量，從外部社會謀取優勢，甚至凌駕其上。這種鬥爭哲學，正是馬基維利與格勞秀斯之間最鮮明的對照。如今，人們已開始意識到，將人類行動建立在如此狹隘的基礎上，必然會帶來長遠的禍害；若對社會與經濟法則蓄意干涉與扭曲，更將導致嚴重的後果。
現在，一種更為宏觀的外交理念正逐漸影響人們的思想，儘管它在日常實踐中尚未完全實現。這種理念將人類視為一個利益相扣、文化交融的複雜共同體，而非如同馬賽克磚那樣，由互不相干的小區域拼湊而成。隨著這種理念日益壯大，外交努力的核心將不再著眼於掩飾分裂意圖或特殊陰謀，而是致力於將人類的共同利益公開透明地呈現在世人眼前。
人類的共同使命，在於讓世界適宜居住、賦予人類生活更多尊嚴，並保護彼此免於恐懼與殺戮。這種基於合作與包容的理想，雖然在當前的國際社會中仍只有部分實現，卻已激起全世界人民的熱切期盼。
在不依賴強大盟國施加壓力的情況下，區域內的政體能否充分的合作與自由的交流，仍是一個問題。然而，一旦這樣的體系真正建立，傳統外交的特殊功能便會逐漸消失。屆時，國際事務將由行政會議取代外交對話來處理。葡萄牙轉型為共和國之際，甚至有人提出應撤銷所有外交職位，改由領事全面接管對外事務，如此一來，國際事務便能擺脫政治因素的干擾。
以格勞秀斯精神為依歸的外交，即便在最黑暗的陰謀時期，也始終有人堅持。然而，主張充分討論與公開透明的國際互動模式，卻直到近年才逐漸普及。如今，國際對話的模式已日漸透明，不再依賴閉門談判，而是透過多國共同參與的會議、常設委員會或專門小組來推動，從而擺脫了脫離民意、獨斷行事的外交官壟斷。
國際會議至今確實仍深受舊有祕密外交精神的影響。然而，這種更大型、多國參與的協商形式，本身便不利於過往的封閉作風。我們可以預期，更開放而直接的外交互動，將在這樣的環境中逐步成形。
在此背景下，我們有必要觀察傳統外交手段在新格局下如何被運用。同時，它們必須做出多大程度與多快速的調整，以適應會議所帶來的責任與透明精神，這將會是一個極具啟發性的課題。
1921年的華盛頓會議開創了國際談判公開化的先例，也成為外交公開化的重要契機。美國國務卿查爾斯．休斯（Charles Evans Hughes）在開幕演說中，提出了前所未有的基調。這場會議被譽為新時代的開端，讓重大議題與核心利益得以公開辯論，並依據其利弊得失作出決策。一時間，巨大的熱情席捲人民，眾人無不期待會議的豐碩成果。
然而，會議初期的良好氛圍並未能持續下去。隨著議程從原則性宣言轉向實際利益的細節協商，舊有的祕密外交習氣明顯死灰復燃，阻礙了休斯原本公開透明的會議路線。甚至美國政府最初慷慨的提案，也被某個大國視為討價還價的籌碼，祕密外交的弊病再次滲透這場會議。各種揣測與傳聞四起，譁眾取寵的想像也乘虛而入，公眾很快便對會議的目標與宗旨感到迷惘。
必須承認，會議一開始所展現的氣氛，確實讓媒體在報導上表現出相對的克制與責任感。然而，毫無疑問，這次會議中那些充滿猶豫、過度保密的議題，更適合交由知情且成熟的公眾輿論來判斷。會後人們難免會得出這樣的結論：這種對公開的恐懼，其動機無非是無法承受世界輿論的檢驗。
從祕密外交到猜疑，再延伸到軍備競賽與戰爭，時至今日，這致命的循環依舊未被打破。我們曾以為，人類付出了如此慘痛的犧牲，並在大戰的黑暗中瞥見了一絲光明，理應能夠輕易擺脫這個惡性輪迴。然而，那段恐怖經歷所激起的憤慨，以及所喚醒的恐懼與驚慌，或許在未來仍將持續助長保守的反動勢力，並削弱將人民從恐懼與苦難中解放出來的力量。歸根究柢，最應受譴責的，正是領導階層的失職，未能引領國家走向更美好的未來。
對美國政府與人民而言，消除國際事務中的祕密交易始終是首要任務。美國外交政策的核心精神，奠基於對公開往來與公平競爭的信念。美國幅員廣闊且地理上相對孤立，使得密謀與欺騙的外交手段顯得既不合時宜，也毫無必要。
回顧美國建國以來一百五十年的歷程，公開討論的精神自然而然地體現在諸多倡議之中。我們主張透過會議討論以和平化解國際爭端，並改善國際關係。此精神亦具體落實於外交政策，例如「門戶開放政策」（Open Door），主張商業上的公平競爭；「門羅主義」（Monroe Doctrine）則是維護美洲姊妹國的政治公平。由此可見，美國的外交行事光明坦蕩，自然無需依附祕密手段以掩飾其真實意圖。
在國際事務中容忍保密，幾乎等同默許國家走向巨大的危機。美國已不可能再獨善其身，因為他國的行動與計畫，將直接影響我們的日常生活與長遠利益。若祕密外交繼續存在，終將使我們陷於未知威脅之中，被恐懼與猜疑包圍，而唯一能帶來心安的，竟是龐大的軍備保障。
在國際事務的舞台上，我們猶如行走在懸崖邊緣、徘徊於火山口旁。任何為改善人類處境所提出的良善倡議，都極可能於暗中遭到扼殺。例如，美國國務卿諾克斯（Philander C. Knox）的滿洲鐵路中立化計畫，就曾因此受挫。
我們的權益在密室中被蠶食，國家安全受到威脅，如同當年英法兩國背著我們，與日本達成協議，將北太平洋諸島交予日本，完全無視我國在這些島嶼的切身利益。
祕密外交往往讓目標透明、政策坦率的國家處於劣勢。美國不能甘願屈於此種局面。美國的公共事務傳統和憲政制度一向強調公開透明，因此，要美國涉足祕密外交這種舊式做法，簡直是不可想像。我們有責任竭盡所能，確保未來不會再有其他國家操弄這類陰謀遊戲。
各國對於在國際事務中實現「絕對公開」的呼籲，反應不一，意願與熱忱各有差異。然而，我們可以合理推斷，只要民意能夠有效表達，幾乎都會一致支持公開的方針。
英國的公共事務傳統原本傾向於此，但在印度等殖民地的帝國利益影響下，其政策動機日漸狹隘，認為一旦涉及帝國利益，背離公開外交亦屬理所當然。
蘇維埃政府之所以全面公開國際事務，最初的目的在於對抗舊政權。然而，由於所有外交政策與對外關係皆可在黨內會議中自由通報與討論，在某種程度上反而有效強化了政府對政黨的控制力。無論其真正動機為何，透明公開的外交政策確實鞏固了其政權的穩定性。
中國人民對公眾輿論抱有深厚信念，他們在國際事務中的核心訴求，是確保外交往來公開坦率，讓全世界都能知悉內情，並據此作出公平判斷與聲援。在過去十年間，他們始終堅信，在世界輿論的舞台上，正義的力量終將支撐他們度過重重難關。
歐洲大陸的人民無疑是祕密外交的最大受害者，因此自然會歡迎更公開、更坦率的外交。然而，歐洲的當權者卻發現自己已難以從錯綜複雜的陰謀中脫身。正如美國總統威爾遜所言：「歐洲外交總是在遮天蔽日的叢林中運作，這些古老的恩怨根深蒂固、糾纏交錯，使人難以辨清前方的道路，更難窺見光明。直到巴黎和會時，我才真正意識到，這些糾葛的根源竟是如此深遠。」
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