【電子書】民主的擂台

導讀　民主化的除魅與理性選擇（王宏恩）

自從人類這個種族出現，就是群居動物。一旦成為群居動物，就需要以集體為單位做出決定，這就是政治。但今日全世界二百個國家或政治實體裡，即使大家在生物學上都是可以繁衍的同一個種族，卻有著完全不同的政治制度，而這些制度又大致可以區分為民主與獨裁兩個陣營。在一九九○年代冷戰結束時，福山正面的認為這是人類歷史的終結，民主勝出後未來不會再有新的政治制度，而杭亭頓則認為第三波民主化之後會繼續出現文化之間的衝突。但在最近二十年，我們則可以在各種指標上看到全球性民主程度逐漸衰退，許多曾民主化的國家重回威權、自由指數下降、或者被軍政府接管。為何地球上的人們會選擇不一樣的政治制度來做出集體決策？又為何住在同樣地方的人們可能隨著時間推移而又選擇不一樣的制度？

過去的政治學研究中，常會強調經濟發展或者是文化（宗教）的重要性，前者認為只要國家經濟變好、民眾變有錢，民眾就會開始想要保護自己的財產，進而追求各種政治權力導致民主化。而後者認為新教倫理或者啟蒙運動，導致人們覺得天賦人權，因此追求保障人權的民主制度。但是這兩個大理論難以解釋許多人類歷史上的特例，例如許多地方千年之前的早期民主制度、或者是當代的印度（貧窮卻民主）與中國（逐漸富裕但更不民主）的變化，更別說解釋為何早期民主衰亡、或當代民主在近年來衰退的現象。當然，文化決定論也無法解釋如台灣、日本、韓國等受到儒家文化影響卻能維持民主運作、或者非洲有三分之一的民主國家的現象。

因此，這本書《民主的擂台》系統性的整理了第三個解釋人民選擇民主或獨裁制度的大理論：政治經濟學裡的「理性選擇」（rational choice）。所謂的政治經濟學，是把人們對於經濟學中追求最大利益的偏好，透過政治制度、或者透過選擇政治制度來反映出來。而所謂的理性選擇，並不是說要大家「好聲好氣好理性」的溝通，而是假設（1）社會上有許多獨立的個人；（2）每一個人基於接收到的資訊，都有幾個選項可以選；以及（3）每一個人都會選擇對自己在經濟上可以利益極大化的選項。

本書雖然貫串古今中外千年的數個文明、橫跨數大洲與各國歷史，讀者可能看到太多文明、人名、機構而眼花撩亂，但只要可以掌握這個理性選擇理論，就可以快速釐清作者提到每一個文明與歷史的脈絡。舉例來說，本書一開始提到早期民主的形成，就是統治者與民眾之間的角力，居民可以選擇留下來打獵耕田、或者看政策決定要不要搬走，而統治者可以選擇釋放權力給居民、或者收回權力施行獨裁。雙方能夠選擇的選項多寡，取決於環境限制以及資訊多寡。假如地理上居民容易搬走，那統治者就需要攏絡居民而釋出權力，尤其是統治者需要相關資源來維繫權力時。而假如統治者先有了有效的官僚系統可以準確地收到稅，那就不需要倚賴地方仕紳的協助。

這個理性選擇理論的解釋，可以帶來幾個好處。第一，這對於一些民主化理論有「除魅」的效果，說明民主化並不是只適用於特定的文化、或者只要一些人被啟蒙了就會導致對民主的信仰風行草偃；相對的，民主化的過程是人民與執政者持續的角力才逐漸形成的，但也可以是跨文化、跨時空的存在，因此大家都有追求民主的可能。筆者也可以補充一個書中沒有提到的例子：中國共產黨的「豆選」。在抗戰期間，中國共產黨占據農村時，因為需要農民的支持，因此也同樣推行過一人一票的民主選舉制度，又當時因為物資不足，因此改成用豆子或者石頭投給背後放碗的候選人，這個制度成功讓中國共產黨獲得農民的支持，但該制度也在建國之後消失。

第二，理性選擇理論也可以進一步解釋，為何世界上的民主國家數量不是單純隨著時間線性增加，或者單純隨著文化範圍而穩定不變，而是隨著時間演變。當統治者有辦法透過官僚制度改良、透過資訊科技的革新（報紙、網路）、或者因為國土、人口密度改變而改變人們的資訊交流成本之後，民眾與統治者之間的選項，以及每個選項帶來的好壞處也會隨之改變。因此民眾跟統治者就可能隨著時間而選擇不同的選項，進而導致政治制度的變化。本書的精采之處，就在於透過比較政治學的研究法，提出許多兩兩一組的個案比較（英國與美國、英國與荷蘭、中國與印度等），以及大規模的跨百國實證資料，來一一驗證理性選擇理論為何可以解釋許多另外兩個理論無法解釋的特例，讓本書的論述獲得實證支持。

當然，用理性來解釋民主化的研究途徑，有時候也會被認為一切都只向「錢」看，而缺乏感性。從心理學的角度來說，即使每個人都想要極大化自己的利益、不想繳太多稅，但人們在心理上在何時才覺得自己能跟執政者、或跟社會上其他階層的人具有平等的權利？又人們為何會為了建國、為了愛國而提槍上戰場、甚至被派到別國去捍衛別國的民主？就算官僚制度在作者的理論中非常重要，但為何有些人願意去擔任官僚、或為何覺得擔任一個盡心聽話的官僚是比耕田或經商更好的事業選擇？本書作者在一些歷史資料不夠全面的地方，也都有很直接地說明其研究限制，讓讀者知道未來還有更多可以發展研究之處，顯示了作者的治學嚴謹與謙遜。而本書中有引用到的資料，作者也充分地附在本書的附錄，讓讀者可以按圖索驥的繼續深入研究各個論點或證據。

總結來說，這一本書完整與全面的總結了使用理性選擇來解釋跨越時空的民主變化，成為文化或經濟發展理論之外的另一個途徑，也簡化了非常多各領域期刊論文艱澀的統計與賽局理論模型，是一本優良且即時的科普讀物。而從本書翻譯的用字以及語法來看，也看得出本書幾位譯者在翻譯此書成繁體中文版本時是十分用心的。

至於民主接下來會怎麼走呢？假如從本書的理性選擇理論來看，隨著資訊與監控科技的進一步發展、人口進一步增加、國家能力逐漸強大與政治信任逐漸降低的當下，大概不會太樂觀。但畢竟政治制度是人們與統治者之間角力的產物，因此最後人類會繼續選擇什麼制度，也取決於本書每一位讀者在看完本書後決定要選擇什麼選項。

導讀　從歐洲人手中拯救民主（陳嘉銘）

我們處在一個民主焦慮的時代。許多事情不斷衝擊我們對民主的信仰：反覆出現的經濟危機、不斷加深的不平等、縮水的社會福利、民粹主義盛行、社會兩極化帶來憎恨政治，中國模式舉世矚目、網路上大量的假消息。許多國家出現了「民主倒退」的現象：行政權獨大、公平選舉受到侵蝕、反對黨領袖被剝奪資格、自由權被侵犯、法治被弱化等不一而足。

然而我們擔心民主滅亡和我們熟悉的民主故事有關。民主的學生熟知的故事是這樣的：在西元前六世紀左右，古希臘人發明了民主，但是隨著古希臘文明滅亡，民主也消失了。直到近代歐洲的英國大憲章、清教徒革命、美國獨立革命和法國大革命，民主才重新「回歸」（return）到歐洲社會，然後才散布到全世界。根據這個歐洲人敘說的故事，民主就像全世界所有美好的東西都起源於歐洲，然後才傳播到全世界（First Europe and then the world）。民主除了歐洲之外，在全世界都沒有根，我們擔心民主只是曇花一現，容易照顧不好，就枯萎殆盡。

《民主的擂台》是一部有趣、刺激又充滿原創性的理論探險。作者是紐約大學朱利烏斯．西爾弗講座教授大衛．史塔薩瓦吉（David Stasavage）。他講了一個新的民主的全球史故事，顛覆了我們熟悉的民主故事。或許這個新故事將重新燃起你對民主深植人性的信心，同時也讓你更了解「現代民主」的缺點。

史塔薩瓦吉重說的故事是這樣：「早期民主」（early democracy）廣泛分布在人類早期社會，它的特點是官僚系統弱，稅收少，人口規模小。和它競爭的體制是專制體制（autocracy），它的官僚系統強大，稅收多，技術文明也比較先進。例如很早走上專制軌道的中國，十世紀的宋朝就有幾千個稅務所，超過一萬名京朝官；英國到了十五世紀，中央才有四十名帶薪官員。宋朝的技術文明可以徵到百分之十國內生產總額的稅，國家促進了新技術流通，歐洲要到十九世紀才有這個能力。但弔詭的是正因為文明發展緩慢，歐洲的「早期民主」存活了好幾世紀。西歐社會的突破在於英國的「早期民主」在外敵壓力下，同時生長出了「現代民主」的雛型以及強的官僚系統。民主才突破了人口、規模和稅收少的限制。但是直到北美十三州迫切需要移民，大幅擴張選舉權，才初步落實了「現代民主」。歐洲帝國的殖民統治摧毀了各地方的「早期民主」，到了二十世紀，「現代民主」才從西歐傳播出去。或者我們應該說，帝國主義退出後，民主才「回歸」了這些原本就具備「早期民主」的非歐洲社會。

史塔薩瓦吉在書中提出的「早期民主」概念，無疑是晚近二十年最有原創性和最具發展潛力的民主政體論述。雖然十七、十八世紀的歐洲哲學家已經在辯論人類政治社會的起源是父權社會、還是統治需要人民同意的約定社會。但是這些辯論都不像史塔薩瓦吉既大膽、又有經驗證據的主張：早期社會有兩個政體軌道，一是「早期民主」，一是專制。人民治理的「早期民主」，不是起源於古希臘，而是廣泛分布在早期人類社會，它是自然而然出現的體制，數千年歷久不衰。

他不僅舉出美索不達米亞、北美洲、古印度、中美洲和中部非洲的「早期民主」例子。他也採用了人類學家喬治．穆道克（George Peter Murdock）的團隊的樣本資料庫。他們編碼了一百八十六個具有代表性的早期社會的政治制度。這些社會樣本最早來自西班牙人在十六世紀對印加和阿茲特克的描述，最晚是一九六五年對亞馬遜亞諾瑪米族人的紀錄。這個資料庫顯示「早期民主」在人類社會分布極廣。

什麼是「早期民主」？「早期民主」的特徵是統治者必須倚賴議會或者集會治理人民。組成這些議會或集會的人是獨立於統治者的地方人士。他們的政治參與相當頻繁，不僅參與實質統治，例如在地方收稅，更重要的是提供了統治需要的資訊，包括課稅的資訊和人民的不滿。因此「早期民主」不需要強大國家，議會和官僚系統有替代關係。在「早期民主」中，有權參與政治的人，在有些社會多，有些則少。然而人民在推出代表後，常以「指定委任」（mandate）的方式控制他們，代表不能按照自己的意思表示政治意見。「早期民主」也常倚賴共識決，每個地區可以選擇否決中央決策或者退出政治社群。

「早期民主」的定義不拘泥參與政治的人數和人口比例，史塔薩瓦吉不像亞里斯多德，只把超過一半人擁有政權的體制稱為民主，少於一半稱為寡頭。對史塔薩瓦吉來說，民主、寡頭或者混和制都可稱為「早期民主」，因為寡頭的統治者也需要透過議會統治。史塔薩瓦吉的革命性定義，翻轉了我們對民主的理解。

「早期民主」的對立面是專制體制。專制統治者主要透過官僚系統統治，而且可以選擇雇用哪些受他們控制的下屬。專制統治者不需要議會，因為官僚系統徵稅時有足夠的技術文明紀錄和測量田野的生產量。總結而言，治理需要資訊，資訊蒐集模式的差異（議會模式或官僚模式），決定了早期社會是「早期民主」或者是專制體制。

「現代民主」的特徵則是設立正式的選舉制度，讓廣泛的人們擁有選舉權，幅員廣大的領土都能選出代議士。但是和「早期民主」相比，他們參政的頻率很零星，只能每幾年投一次票。革命性的改變包括了新的代議理論，人們不再以「指定委任」控制代表，允許代議士自由做出決策，這大幅減少了統治者獲得人民同意的成本。代價是選民只能等幾年後換掉不滿意的代議士。而且「現代民主」接受簡單多數決可以代表全民同意，地方不再能否決中央的決策或者威脅離開。

「現代民主」帶來了國家的效率和立法能力大增。英國國會在清教徒革命前每年平均通過十三條法案，但在革命後，每年通過一百二十一條法案。「現代民主」被認為既允許強大和有效率的官僚系統，也保有控制官僚的能力。因此允許國家強大的立法能力、大幅提高稅收，凌駕地方、促進國內市場的整合和發展，大幅拓展領土和人口規模。但是史塔薩瓦吉強調，「現代民主」在人類歷史很短暫，它還只是一個政治實驗，成敗還在未定之天。

藉由重寫民主和專制的定義和條件，史塔薩瓦吉在書中提出了嶄新的問題，也對老問題提出了新的答案。他問：為何英國可以從「早期民主」開出「現代民主」？為何印度和非洲的貧窮國家可以發展出民主？為何中國這麼難發展出民主？他否定了解釋民主出現的現代化理論。現代化理論認為社會和經濟現代化將會帶來民主。他則提出了順序命題：民主和官僚系統發展的先後順序才具有關鍵重要性。弱國家的社會比較能讓民主站穩腳跟；相反的，先發展了強大國家就不容易發展民主。「現代民主」雖然面臨許多挑戰，樂觀的是那些先有民主，再發展國家的社會，民主會很強健。

不管我們是否贊成史塔薩瓦吉的順序命題，他的「早期民主」概念已經打開了一個新的視野，不僅讓我們更了解「現代民主」的特徵和侷限，也幫助我們從歐洲人手中拯救民主，讓我們對過去社會的政治體制更謙卑。也許我們可以從各種「早期民主」的制度中找到修補「現代民主」的靈感。

第十一章　現代民主的傳播

中國為什麼沒有民主化？

不過如果我們把注意力轉向其他地區，就勢必會看到一個問題：為什麼現代民主沒有走入中國。中國一再辜負民主論者的樂觀期待。清朝的末代皇帝明明在一九一二年退位，中國卻無法建立共和政權，甚至還在一九四九年後淪為毛澤東的獨裁統治。近年來它再次讓人失望，經濟明明快速發展，卻未能帶來政治自由。更妙的是，自毛澤東時期以來，中國明明沒有採取現代民主制度，國家領導人卻開口閉口都是中國的「民主」。照此看來，中國的「民主化」主要似乎不是靠多黨競爭，而是靠人民對執政黨感恩戴德。

一個沒有集會傳統的國家

一九一一年末，中國最後一個王朝大清帝國，在多年的衰落之後急病猝逝。一系列的接連起義，終使幼帝溥儀於一九一二年被迫退位，政權移交到立憲組閣的北洋政府。可惜北洋政府雖然到了一九二八年才終於滅亡，其實剛成立不久便已喪失實權。實際上控制領土的能力，很快地落入各省的軍閥手中。而且就連北洋政府自己的官員，往往也只是將軍的橡皮圖章。

一九一二年通過的《中華民國臨時約法》，雖然沒有給予全民選舉權，依然算是現代民主的典範。北洋政府的敗因，很難歸結為系統設計不良。它的憲法直接仿製歐美，由大總統、議會、內閣、法院構成權力分立，各省根據自己的方法選出議員，然後由議員選出正副總統，最後由大總統任命各部部長。這套制度在其他國家已經證明歷久不衰，中國只是直接引進，照理來說應該不會出問題。

但北洋政府有個大麻煩，那就是中國沒有議會傳統，很難直接進入代議政治。清朝末年，中國有許多地方都認為制度需要改革，例如必須向西方取經。而日本的明治維新，使這種聲音更是強健。於是，朝廷發起了一系列革新，例如廢除科舉，官員也在過程之中建議設立民意機關。一九○九年，清政府在倒台兩年之前建立了諮議局，由各省仕紳投票選出議員參與政事，並於中央設資政院，類似於國民大會。但諮議局與資政院都沒有實權，不但不能控制官府，也無法指揮軍隊。更糟糕的是，中國根本沒有議會傳統，並不知道這類機構該怎麼使用。即便爬梳歷史，也得回到二千多年前的東周，才能在「國人」這種城邦菁英會議制度中，找到類似的治理模式。

歷史學家鄭小威認為，中國的代議改革之所以失敗，就是因為無論一九一一年前後，議會代表都只是想把皇上的絕對君權，割一塊放進自己的口袋。其他國家在漫長的歷史中，已經習慣用議會限制君權，中國卻完全沒做過這種分權與分立的事情。

帝制遺緒的影響

在那之後，中國又歷經了日本侵華和漫長的國共內戰，到了一九四九年秋天終於進入人民共和國。在人民解放軍一九四○年代末統一全國的過程中，中共領導人發誓要推翻帝國時代的「封建」秩序。在許多方面，他們做得相當成功，而其中最成功的便是土地改革。一九一一年的國民政府繼續讓地主和菁英階級保有大權，共產黨掌權之後則將這些人的財產收歸國有。而且這段過程出乎意料地符合政治學家麥克．奧伯特斯（Michael Albertus）的看法：一般來說，專制政府反而比民主政府更可能實施土地改革。事實上，毛澤東的「民主」重分配，至少在這方面也真的比很多民選政府更成功，只是過程中不斷暴取豪奪，搞得屍橫遍野。

可惜的是，中華人民共和國雖然推翻了舊秩序，卻依然在很多重要事情上，繼續仰賴帝國建立的控制體系。人口登記就是一個例子。我們在第六章提過，中國的帝王從很早就注意到管控人民的重要性。所以他們在戰國時期就建立了戶政制度，一方面用來徵糧，一方面用來徵兵。同時也會用這類系統，鼓勵人民彼此監視。

中國共產黨在一九四九年統一全國時，毛澤東發表了下面的聲明，他認為雖然共產主義的最終目標是廢除國家力量，但要達成這項願景，就必須暫時強化這種力量：

「你們不是要消滅國家權力嗎？」我們要，但是我們現在還不要，我們現在還不能要。為什麼？帝國主義還存在，國內反動派還存在，國內階級還存在。我們現在的任務是要強化人民的國家機器，這主要地是指人民的軍隊、人民的員警和人民的法庭，藉以鞏固國防和保護人民利益。

中共在一九四九年之後鞏固政權的方式之一，就是建立「戶口」制度。這套制度可說是以過去王朝的戶政體制為基礎，再揉合國民政府在一九二七至一九四九年統治中國部分領土時的某些方案。不過這套戶口制度，並不像之前那樣是徵稅的基礎，而是政府限制人民行動自由，藉此維持秩序的工具。在這套制度下，你一旦離開登記地區，就享受不到社會福利。

中國在一九四九年後的戶口制度，再次證明了過去的強大國家權力，對之後的專制統治多麼有利。國民黨在一九二七至一九四九年統治的時候，就利用過去帝國時期的戶政制度來登記人口。一九四九年後肯定也是這樣。

商業改革沒有帶來民主開放

中國近年來經歷了一場巨大的商業革命。而且商業革命與科技革命，之前在中國都發生過好幾次，我們可以從這些革命的共通之處，了解近年的改革開放為何沒有帶來民主。中國在宋朝時期快速都市化，發明新的通訊技術，並且以快速發展的雕版印刷，促進了知識的傳播交流。但歐洲在印刷術出現之後，政治局勢天翻地覆；中國朝廷卻是主動推廣印刷術，藉此傳播最新科技，同時監控所有出版品，使亂臣賊子的政治思想難以蔓延。這種現象最近再次出現。中國人在網路和社群媒體上的討論，的確加速知識傳播，有利國家發展；但在加速創新發展的同時，中國的政治思想卻沒有像許多西方人士幾十年前想的那樣，變得更加開放多元。到目前為止，我們還不確定這種狀況能維持多久。十年前有很多人認為，網路的普及將不斷削弱言論審查的能力，即便政府的力量鋪天蓋地，廣大公民的反抗方式也會一直推陳出新。例如楊國斌在二○○九年，就認為「網路空間將建造，並成為一個百花爭鳴的狂歡共同體。」但照瑪格麗特．羅伯茲（Margaret Roberts）等人最近的研究，中國的網路生態顯然沒有這麼美好。

中共反覆提及的「民主」

雖然上述所有跡象，都讓人認為目前的中國是獨裁國家，但無論是一九四九年前後，中共領導人都說他們的治理方式是一種「民主」。毛澤東在中華人民共和國成立之初撰文討論民主，延續過去的馬克思主義前輩說法，主張他要建立的不是西方的「資產階級民主」，而是「人民民主」。不過「人民民主」到底是什麼意思？這個詞在中國有過意義嗎？未來又會有嗎？

根據中國近年來的做法，「人民民主」顯然不是本書所談的現代民主。「人民民主」既沒有多黨競爭選舉，也沒有議會能夠真正制衡行政機關。中國的確有一個全國人民代表大會，但根據「標準跨文化樣本」編纂者的標準，它並非真正的議會，因為幾乎沒有任何證據顯示全國人大制衡了行政機關。

所以唯一的可能，就是「人民民主」雖以某種形式開放全民參政，卻不進行選舉。難怪在一九八九年的抗議中，一位中國學生聽到有人說選舉才是民主的核心之後，表示他認為民主不是這樣，而應該是「盧梭式的直接參與」。照此看來，中國政府的確打造了許多正式管道讓人民發表意見。但問題是，我們不知道它有沒有傾聽。